摘要：城镇化进程的不断加快，对我国经济发展、民生改善发挥着积极作用的同时，也带来了诸多环境问题。城市生活垃圾处理量远远超过负荷，导致“垃圾围城”现象日益严重。垃圾分类通过对垃圾进行分类投放、分类存储、分类运输以及分类处理，使垃圾最大程度资源化，是解决目前环境问题的重要举措。本文通过介绍实行垃圾分类制度的理论基础与现实基础，指出我国目前垃圾分类存在法律制度不健全、配套制度不完善以及环境宣传教育体系缺失等问题，试图通过提出建立健全垃圾分类法律制度，完善垃圾分类配套制度，以及构建行之有效的宣传教育体系等对策建议，为垃圾分类法律制度建设提供一定的方向。

关键词：垃圾分类；法律制度；环境保护

一、我国垃圾分类的法律制度概述

（一）垃圾分类的内涵

垃圾分类（Garbage classification）是指在充分考虑环境效益的基础上，根据垃圾的成分、属性、资源以及经济价值等规定和标准，对垃圾进行分类投放、分类存储、分类搬运以及分类处理，使垃圾最大程度资源化的一系列活动的总称。目前，我国常用的垃圾处理方式包括填埋、堆肥、焚烧等，垃圾分类能够有效减少垃圾的处理量，降低垃圾的处理成本，减少对土地资源的消耗，使垃圾处理方式得以更好的无害化处理，具有经济效益、生态效益以及社会效益。国内外对于垃圾分类的标准和方法大同小异，比如，澳大利亚将垃圾分为可堆肥垃圾、可回收垃圾、不可回收垃圾；日本分类更加细化，包括可燃垃圾、塑料瓶类、可回收塑料、其他塑料、不可燃垃圾、资源垃圾、有害垃圾以及大型垃圾等等。国内城市中，上海将生活垃圾具体分为干垃圾、湿垃圾、可回收物、有害垃圾四类；杭州生活垃圾种类包括可回收物、有害垃圾、易腐垃圾、其它垃圾；厦门生活垃圾也分为四大类，包括可回收物、有害垃圾、厨余垃圾、其他垃圾。

（二）垃圾分类法律制度的基础

刚刚闭幕的十九届四中全会确定，实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度。垃圾分类使垃圾减量化、资源化、无害化处理。垃圾分类法律制度可以看作是垃圾分类处理活动中一系列法律制度的总称。

1、理论基础

（1）公民环境权理论

环境权是指公民有在健康、安全舒适的环境中生活的权利。1969年美国密执安大学萨克斯教授以“公共信托理论”为根据，正式提出了公民享有环境权的理论。1972年联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开的人类环境会议上通过的《人类环境宣言》中提出，“人类拥有在能够保持尊严和幸福的优良环境中，过自由、平等和充足的生活条件的基本权利。”蔡守秋先生认为的公民环境权是一种狭义的，即赋予公民的享受美好适宜的生存环境的权利。徐祥民教授主张环境权是一种自得权，它是产生于环境危机时代的，以自负义务的履行行为实现手段的保有和维护适宜生存繁衍的自然环境的人类权利。环境权已经被多个国家作为公民所享有的一项基本权利写入宪法。

垃圾分类法律制度的构建离不开公民环境权理论的支撑。从上述对公民环境权的定义来看，享有健康、美好、舒适的生活环境是环境权的应有之义。垃圾分类的目的本身也是为了减少污染、节约资源，为人民营造干净、舒适的生活环境，二者之间，不谋而合。

（2）循环经济理论

循环经济思想最早可以追溯到环境保护思潮兴起的时代，循环经济理论最早提出是在20世纪60年代美国经济学家波尔丁关于生态经济的讨论中。循环经济其本质就是生态经济。循环经济遵循减量化、再利用、再循环三个原则，垃圾分类回收就是以这三个原则为核心而提出的一种新的制度。垃圾分类回收中垃圾减量化，要求预防废弃物的产生，强调从源头上治理；垃圾再利用，使物品尽可能多次、多种方式使用；垃圾再循环，使垃圾尽可能多的再生利用和资源化。循环经济理论是垃圾分离法律制度的经济学基础。

2、现实基础

众所周知，中国人口众多，是一个垃圾生产大国。目前全国生活垃圾年产量为4亿吨左右，并以大约每年8%的速度递增。相关资料显示，全球每年产生将近3亿吨的塑料垃圾，其中多达1200万吨进入海洋，每年至少10亿个海洋生物，因塑料制品而失去生命。联合国数据显示，仅澳洲海洋就有近1300万吨塑料垃圾，每年导致100万只海鸟和超过10万只海洋哺乳动物死亡。在2010年，北京就已经被400多个大大小小的垃圾场包围。人类生活垃圾的影响范围已经远超我们的想象，北极偏远的小岛、世界最高峰——珠穆朗玛峰、世界海沟最深处……精明的人类在经济利益和自然环境之间，只顾眼前利益，对环保视而不见。但是这些被人类随意丢弃的垃圾并不会消失，有一天会以其他形式出现在人类的生活中。早在2017年，就有科学家在微生物体内发现了塑料微粒。因为对垃圾的处理不善，人类已经付出了沉重的环境、健康代价。

保护环境、重视生态保护已经成为一场刻不容缓的“战役”，通过垃圾分类法律制度强制垃圾分类势在必行。2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》正式实施之后，截至8月底，上海市可回收物回收量达到4500吨/日，较2018年底增长了5倍；湿垃圾分出量已达到9200吨/日，较2018年底增长了130%；干垃圾处置量控制在低于15500吨/日，比2018年底减少了26%。垃圾分类可以使生活垃圾产生量减少约三分之二，对于垃圾品质的改善、垃圾无害化处理都具有重要作用。此前，上海进行了多年的垃圾分类倡导，但收效甚微，这说明需要将垃圾分类变成一种法律的强制，才能依法落实。

二、我国垃圾分类法律制度的现状分析

（一）垃圾分类法律制度不健全

我国垃圾分类的相关政策最早可以追溯到上世纪九十年代，与西方发达国家相比，我国对于垃圾分类的相关问题关注较晚。针对众多城市“垃圾围城”的困境，国家高度重视，出台了诸多政策文件。2016年，我国政府相关部门先后出台了《废弃电器电子产品处理目录(2014年版) 释义的通知》、《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》；2016年12月21日，习近平总书记在中央财经工作领导小组第十四次会议上指出，要普遍实行垃圾分类制度；2017年3月，国务院转发的国家发改委、住建部的《生活垃圾分类制度实施方案》，公布了将先行实施生活垃圾强制分类的46个城市的名单，标志着我国垃圾分类进入一个崭新阶段； 2018年11月6日，习近平总书记在上海考察时强调：“垃圾分类工作就是新时尚”；2019年6月，中共中央、国务院更是提出，到2020年，实现所有城市和县城生活垃圾处理能力全覆盖。

虽然，国家出台了许多关于垃圾分类的政策性文件，上海、深圳、北京等地也先后结合本地实际情况开始立法尝试，但是从全国层面，由于缺乏有关垃圾分类的专门的法律法规，导致各地垃圾分类标准不统一、垃圾分类工作进度缓慢。以《上海市生活垃圾管理条例》为例，条例的第一条列出制定本法的上位法依据是《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国循环经济促进法》、《城市市容和环境卫生管理条例》。严格来说，它们并不属于垃圾分类的专门法律，《固体废物污染环境防治法》和《城市市容和环境卫生管理条例》只是笼统的提出垃圾应当合理分类，并没有具体的分类标准以及详细内容规定；《循环经济促进法》更多的是体现垃圾分类的目的。城市生活垃圾问题由于缺乏法律、行政法规位阶的全国性专门立法予以调整，导致法律的强制性不到位、对义务主体责任划分不够明确，加之公民的垃圾分类意识薄弱，造成了垃圾分类知晓率低、投放准确率低和资源利用率低的尴尬局面。

（二）垃圾分类配套制度不完善

除了缺乏国家层面关于垃圾分类的专门法律法规外，垃圾分类相关配套制度也不健全，导致垃圾分类的操作性不强，执行力度较低。

我国垃圾分类实行日久，但一般只是简单的分为可回收垃圾和不可回收垃圾。近期各地关于垃圾分类制度的立法尝试，对于垃圾分类类别做出了较为详细的规定，但是具体的标准以及相应的收费制度存在不同。由于缺乏对垃圾处理的整个过程的详细规定以及垃圾分类队伍分散，虽然在源头上对垃圾进行了细致的分类，但是后续处理不够精细，分类运输以及处置环节设施不足，容易造成二次污染。

垃圾收费标准不统一。经济发展水平的差异，导致各地垃圾分类收费存在较大差异，垃圾分类收费主体不明确，收费用途信息不公开，严重打及垃圾分类的积极性。

缺乏配套的奖惩机制。目前，我国现有的垃圾分类奖惩制度规定的较为简单，很不明确。就惩罚制度而言，惩罚金额存在较大的差异，上海等21个城市对于个人不按规定投放垃圾最高处以200元罚款，宁波最高处以500元罚款，厦门最高处以1000元罚款，处罚限度差异引发争论。 对于奖励制度，在《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》以及《城市市容和环境卫生管理条例》中都涉及到对环境保护有贡献的个人或单位给予奖励的规定。但是，在具体的实施中没有统一的标准和种类，导致该项规定流于形式。

缺乏完备的监督体系。城市生活垃圾分类属于行政管理的一部分，行政部门应当履行监管职责，但是由于缺乏具体的实施细则，监督效力与效率滞后，导致城市垃圾分类监督力度不够。

（三）垃圾分类环境教育体系缺失

2019年，生态环境部环境与经济政策研究中心课题组发布的《公民生态环境行为调查报告(2019 年)》，引起广泛关注。该课题组以网络问卷调查形式对包括“垃圾分类”在内的公民生态环境行为进行调研，“在此次调查的所有生态环境行为中，受访者对‘垃圾分类’的重要性最为认可，但实际行动与认知程度差异最大。超九成(92.2%) 受访者认为‘垃圾分类’对于保护我国生态环境是重要的，但仅三成(30.1%) 受访者认为自身在‘垃圾分类’方面做得‘非常好’或‘比较好’“。这说明我国对于垃圾分类问题存在着实际行动与认知程度之间的差异。我国对于垃圾分类的宣传教育，一般集中于该城市即将实施垃圾分类的前期阶段，宣传教育一般包括公益广告宣传、标语宣传、微信新媒体等方式的宣传，这样的“临时抱佛脚”的方式并不能使垃圾分类得到公民的广泛认同。反观世界垃圾分类回收成功的典范——日本，对于垃圾分类的教育从幼儿园阶段就以课程的方式介入，这种从小耳濡目染的宣传方式自然能够发挥公民对于垃圾分类的主观能动性。相比之下，我国缺乏行之有效的垃圾分类环境教育体系。

三、完善我国垃圾分类法律制度的对策

（一）建立健全垃圾分类法律制度

关于垃圾分类，世界上许多国家已经通过立法强力推进垃圾分类管理工作，并且提供了许多有益的经验。瑞典的法律体系注重从源头上控制垃圾的数量，对个人和单位都规定了严格的责任，并且处罚非常严格，最高可判处一年以下的监禁；德国实行严格的垃圾分类制度，小区摆放的垃圾桶包括：1.Gelber Sack /Plastik (黄色包装及塑料）；2. Biomüll（有机废物）；3.Papier (纸）；4.Glas (玻璃）；5. restmüll(剩余的废物）。电池另行收集和处理。有机废物主要倒残羹剩饭。德国采取类似于“连坐法”的惩罚，如果小区未按规定类别投放垃圾，会先给予警告，如果警告后无效，将会提高整个小区的垃圾清理费；日本将垃圾处理费与垃圾袋成本费挂钩，根据垃圾的量收取费用；韩国通过发放不同的垃圾袋对垃圾进行分类，控制垃圾数量。

目前，我国全国人大常委会正在修订的《固体废物污染环境防治法》，第五章设立了“生活垃圾污染环境的防治”的内容，对垃圾分类做出了基本的规定，但缺乏系统性。我国关于垃圾分类的立法应当充分借鉴西方国家有益经验，在充分征求群众意见的基础上科学立法、民主立法；垃圾分类法律中垃圾分类的标准应当是强制性的，但同时也要留下必要的弹性及可操作空间，保证各个地方因地制宜，灵活调整，同时应当对投放、收集、运输、数量等各个环节做出详细的规定，贯彻循环经济、绿色发展理念；厘清各职能部门在垃圾分类工作中的职责，明确各个环节中公民的权利和义务，依靠法律的强制和指引作用，为垃圾分类工作扫清障碍。比如在小区的垃圾分类工作中，可以明确物业、小区居委会为垃圾分类管理责任主体，承担垃圾分类的责任；可以借鉴瑞典从源头上减轻垃圾分类负担，在法律中规定实施生产者责任延伸制度，企业对于其生产的产品，有报废后回收处理的责任。垃圾分类是事关人民群众美好生活需求的重要决策，对于国家生态文明建设至关重要，我国应加快推进国家层面立法，确保垃圾分类有法可依。

（二）完善垃圾分类配套制度

在制定完善的垃圾分类法律制度的基础上，加强城市生活垃圾分类配套法律法规建设。比如，针对我国目前垃圾分类运输环节存在的问题可以严格规定分批次运输制度，根据垃圾的不同类别制定不同的定时清理时间。

 建立完善的垃圾分类收费制度。各地结合本地实际情况制定合理的垃圾收费标准，定量收费，根据回收处理难易程度分类收费；明确垃圾收费的主体；垃圾收费用途明示公布，使用明细及时公开。

落实奖惩制度，遵循宽严相济的处罚原则。对垃圾混投进行行政处罚时，对个人的处罚应当体现谦抑性，不能失之过严，否则会影响处罚的实际效果。对于奖励制度，应有详细的配套细则，对生产者的激励措施可以荣誉奖励、财政激励、税费减免。对于个人可以给予精神奖励和物质奖励，包括积分兑换礼品或现金奖励。

构建完善的监督体系，对垃圾分类工作全流程监管。健全监督管理制度，对垃圾分类、收集、运输、处理等各个环节派驻特定的人员进行全程监管，并及时向公众公布监管结果；发挥媒体监督的力量。新闻媒体及时将垃圾分类过程中存在的问题公之于众，披露违规现象，吸引公众关注以及相关部门重视；公众是垃圾分类的直接参与者与受益者，在垃圾分类工作中发挥公众的监督作用对于垃圾分类工作至关重要。垃圾分类主管部门应当畅通公众监督、举报通道，对于公众的举报及相关建议及时做出反馈，完善监管工作。

（三）构建行之有效的宣传教育体系

垃圾分类是一项长期的工作。可以借鉴日本、美国和德国 “从娃娃抓起”的环境意识培养教育路径，从幼儿园阶段就设置垃圾分类相关课程，让孩子将垃圾分类视为常识，知行合一；在社区、乡村的宣传教育中注重发挥“熟人效应”以及社会群体内的情感影响，激发乡村和社区居民对社区的归属情感，组建党群干部为主的志愿者队伍对居民垃圾分类行为进行引导和规劝，让垃圾分类知识深入人心，固化居民垃圾分类习惯；垃圾分类宣传教育工作注重体验与互动，开展垃圾减量化实践体验，让公众深度参与体会垃圾分类获得的成就感，养成垃圾分类的习惯。

四、结语

生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。十九届四中全会提出，必须践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。建设美丽中国，首先要从垃圾分类开始。城市生活垃圾分类看起来是微不足道的小事，实质上是实现垃圾减量化、资源再利用的重要途径，是改善人类生存环境质量，促进人类文明发展过程中需要迫切关注的重大问题。目前，我国垃圾分类立法尚处于起步阶段，在全面依法治国的背景下，立法机关和政府需要充分借鉴西方发达国家有益经验，完善垃圾分类的相关法律以及配套的垃圾分类制度，注重宣传教育，形成法治先行、政府推动、全民参与的垃圾分类制度，“久久为功“，让垃圾分类意识根植于全体公民心中。