浙江法制报：国家旅游局下发《景区最大承载量核定导则》——核定景区最大承载量力避踩踏之痛
日期：2015-01-20 阅读：2,382次
本报记者 边凌洁
2014年12月31日晚23时35分许，上海市黄浦区外滩陈毅广场发生群众拥挤踩踏事故，致35人死亡，42人受伤。由于此次踩踏事件，近日，连续办了20年的“上海豫园元宵灯会”也被突然取消。
但是，取消集会的做法难以持久。1月4日，国家旅游局下发了《景区最大承载量核定导则》（以下简称《导则》），旨在科学疏导和控制人群密度。本期《看法》邀请浙江微博律师团的律师，谈谈如何落实《导则》规定的标准及流量控制流程。
新闻背景
上海外滩发生踩踏事故公共场所承载量引发关注
元旦小长假前，上海外滩发生群众拥挤踩踏事故，公共场所的承载量再次引发关注。
1月4日，国家旅游局下发《景区最大承载量核定导则》，要求各大景区核算出游客最大承载量，并制定相关游客流量控制预案，从2015年4月1日起实施。根据《导则》，八达岭长城核心景区人均空间承载指标为1-1.1㎡/人；故宫博物院核心景区人均空间承载指标为0.8-3㎡/人。据了解，这是国家首次给出明确的测算方法和公式，供各景区参考使用。
《导则》还提出，景区要逐步推进旅游者流量监测常态化，采用门禁票务系统、景区一卡通联动系统、景点实时监控系统等技术手段，还应针对节假日及大型活动制定相应旅游者流量控制预案。 综合媒体报道
问题一：
《景区最大承载量核定导则》有何看点?
【主持人】 为贯彻落实《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》），指导和规范景区最大承载量核定工作，国家旅游局制定了《景区最大承载量核定导则》。请嘉宾谈谈，该《导则》有何看点？
李忠真：对于该《导则》，我以为主要有以下看点：
一是《导则》为景区经营者及旅游行政主管部门严格执行《旅游法》提供了数量规则和行为模式。
《旅游法》涉及一个重要概念———“最大承载量”，这是确定景区经营者及景区行政主管部门管理责任的一个重要数量指标，但如何统一、科学、合理地制定这个指标，我国现有的法规及国家标准体系并没有明确的规定。2015年1月4日，国家旅游局下发了《导则》，从立法的角度讲，该《导则》只是国家旅游局下发的一份行政规范性文件，虽不属于法律、行政法规的范畴，但为景区经营者和有关政府主管部门确定了管理景区的数量规则和行为模式，具有普遍的规范性和约束力。
二是《导则》为旅游事故受害者的诉讼维权提供了举证依据。
以往在旅游景区发生拥挤踩踏事故，景区经营者的民事责任及旅游行政主管部门的行政责任往往难以界定，一般情况下都笼统地归责于政府部门管理问题。发生事故后，受害者的维权救济因责任难以确定也困难重重。《导则》实施后，旅游事故受害者在诉讼维权时就可以通过对景区经营者是否按规定向主管部门申报了景区最大承载量并通过审定，是否制定了相关的应急预案，在事故发生过程中是否执行了相关措施等来确定景区经营者是否存在过错，是否应承担民事责任；同理，通过对景区主管部门是否严格按照《导则》的相关规定履行了行政审批职权，来确定景区主管部门是否存在行政过错，是否应承担相应的法律责任，这对于旅游事故受害者充分维权，具有重大的现实意义。
徐玉泉：在旅游者的合法权益中，最重要的莫过于旅游者的生命健康权。为保障旅游者的合法权益，早在2013年10月1日,《旅游法》就开始实施了。但《旅游法》颁布后，由于许多配套规章没有及时跟上，很多条文难以具体实施，这也是造成上海踩踏事故的重要原因之一。
1月4日出台的《导则》，对景区人流量进行监控，并且规定了具体措施，这是落实《旅游法》的重要举措，不失为一项亡羊补牢的措施，对于以后防止发生类似事件定会起到重要作用。
问题二：
像西湖这样的开放性景区应如何分流、限流？
【主持人】《导则》共列出了7类景区的基本空间承载标准。杭州西湖属于文化遗址类景区，同时具有免费、开放等特点，但纵观《导则》所列7种类型，发现都无法将其涵盖，因此，也无法完全适用景区旅游者流量控制流程，如“门票预约”。请嘉宾谈谈对如杭州西湖类的免费、开放性景区，该如何分流、限流？
李忠真：西湖是全国第一个免费开放的5A 级景区，现在全国许多地方也参照西湖建立了免费开放性景区，这种开放式景区因为不收门票而会吸引来大量游客，存在发生踩踏事故的隐患。对此,我以为对此类景区，可以按照以下原则进行游客分流、限流：
第一,可以在参照历史数据的基础上，对景区景点、道路进行不同拥挤等级的划分，然后再参照《导则》的规定，制定不同等级区域的游客最大承载量及相应的应急预案，一旦部分景点区域达到游客最大承载量的80%，就应启动应急预案，对相应区域景点的游客进行分流、限流。
第二,在对游客进行分流、限流的方法方式上，西湖式开放景区虽无法实行门禁票务系统、景区一卡通联动系统，但可以通过景点实时智能监控系统对游客进行分流、限流，实时、动态地呈现景区各景点的主要拥堵点和危险源，并通过实时视频传输和预警信息的发布，再配以现场工作人员的疏导，有效地控制各景点的游客总数和人流密度，从而最大程度地减少旅游踩踏、跌落等意外事故的发生。
第三,对通往景区的主干道进行适当的限行，也是一个很重要的辅助管理措施，不过在限行的同时，应做好对绕行景区车辆的引导工作，包括相关行政规范性文件的发布宣传、道路通行标识的建设以及相关信息的发布等。
忻芙蓉：免费景区可以采用“免费门票预约”的控制流程，到了一定的承载量就不再接受相应的游客。开放性景区的分流、限流的管理难度最大，但该限流的还必须得限流，特殊期间甚至可以采用半开放模式，适当关闭一些可进入景区的路口，必要时还可实行单向游客行进方式来疏导游客。
问题三：
《导则》规定的标准及流量控制流程应该如何落实？
【主持人】2013年施行的《旅游法》明确规定，旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并向当地人民政府报告，并应共同及时地采取疏导、分流等措施，且规定了相应的处罚措施。但一年多来，“井喷”和“爆棚”的字眼还是经常和景区联系在一起，《旅游法》 的相关内容并没被依法执行。如今出台的《导则》并不具备强制与惩罚的功能，请嘉宾谈谈《导则》的标准及流量控制流程应该如何落实？
李忠真：对这个问题，我认为可从以下几个方面落实：
首先，景区规划设计部门在景区规划设计时，应按《导则》的规定，进行景区最大承载量设计，保证相关设施能适应景区最大承载量的使用要求和安全保障；
其次，景区建成交付后，景区经营者要按照《导则》的规定，依据景区竣工验收报告和实测资料数据，计算修订景区最大承载量数据，并据此编写相应的审报资料，申请行政主管部门进行核定审批；
再次，行政主管部门收到景区经营者的申请报告后，则要严格按照《导则》的规定进行审核。对明显存在错误甚至为追求经营利益最大化而故意夸大计算景区最大承载量的申请，应依法驳回，要求其进行相应修订，重新申报；
最后，景区主管部门应严格执法。在景区取得主管部门审定备案的最大承载量后，如果景区在旅游者数量可能达到最大承载量时，未依照《旅游法》的规定进行公告或者未向当地人民政府报告，未及时采取疏导、分流等措施，或者超过最大承载量接待旅游者的，景区主管部门则应按照《旅游法》第105条规定，责令景区立即进行改正，情节严重的，可以依法责令其停业整顿一个月至六个月。
徐玉泉：虽然《导则》不具备强制与惩罚的功能,《旅游法》也只规定了责令停业整顿等处罚措施，但并不等于没有法律规定追究有关部门的责任，其上位法如《治安管理处罚法》、《民法》、《刑法》等法律中是有相关法律责任之规定的。
当然，若寄希望于《导则》的实施就解决所有旅游乱象，这是不现实的。随着《旅游法》的进一步宣传和实施，其配套规章陆续出台，旅游行业才会越来越规范，旅游者的权益尤其是旅游者的生命健康权才会得到更充分的保护。
忻芙蓉：《导则》的出台，给出了明确的测算方法和公式，恰恰为执行《旅游法》提供了依据。我建议将景区的售票系统与主管部门联网，当监测数据显示人流在达到一定的承载量时，系统自动预警，实现实时监测、监督的目的。此外，要完善门票预售网络系统，将门票出售情况及最大承载量信息在网络上公布、公开，那么，游客就可以进行预判，然后决定是否前往该景区，以此更好地落实《导则》的标准及流量控制流程。
本版策划 边凌洁
来源：浙江法制报
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