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浙江法制报：“失信名单”需划一道法治标准

日期：2014-12-18 阅读：1,636次

　　新闻背景

　　12月11日晚，从曼谷飞往南京的泰国亚洲航空公司FD9001航班上，安徽阜阳籍游客张某、江苏南京籍游客王某要求空服人员将两人座位调换到一起。因调换耽搁了时间，二人心生不满。后张某取出随带的方便面用餐，要求空服人员提供热水,被告知要收费后与空服人员发生言语冲突，之后将泡好的方便面泼向空服人员。二人还在飞机上谩骂、恐吓和威胁空服人员。恐事态扩大，危害航空安全，机组决定原机返航。
　　飞机着陆后，张、王二人及被要求协助调查的无锡籍游客高某、吴某某被泰国警方带走。12月12日晚，经泰国警方调查处理，张某向涉事空服人员口头赔礼道歉，涉事4人共缴纳罚金50500泰铢后返回南京。
　　事件发生后，国家旅游局立即责成江苏省旅游局调查核实相关情况，对涉嫌违法违规行为给予严厉处罚。江苏省旅游局14日就“中国籍乘客大闹亚航致飞机返航泰国”一事向全行业通报，并向社会公布初步处理结果：对涉事组团社领队熊某给予暂扣领队证1年的处罚，将涉事4名游客的不良行为发至该省旅游协会，要求协会将其纳入个人信用不良记录并在一定范围内告示。
　　本报综合
　　近日，中国乘客大闹亚航航班一事引发广泛关注。国家旅游局12月17日通报，两名涉事游客的不文明行为严重损害了中国游客整体形象，相关信息被纳入《全国游客旅游不文明记录》，男性游客记录期限为一年半，女性游客记录期限为一年，此两项记录将被通报各地旅游部门和企业。
　　近年来，国家对个人违法失信行为的惩戒力度日益加大。今年，最高法对失信被执行人发布“限高令”，禁止其以自身财产乘坐飞机和列车软卧、住宿星级酒店等高消费行为；　日前，《中共浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》也明确提出，完善违法失信行为惩戒机制，构建全省统一的“失信名单”制度。
　　为此，本期《看法》特邀相关嘉宾来谈谈有关个人违法失信惩戒的话题。

　　话题一
　　“失信名单”谁来定？

　　【主持人】　上述事件中，旅游主管部门是否具有作出失信惩戒的权限？“失信名单”该如何定性？
　　曾章伟《旅游法》规定，对违反本法规定的旅游经营者及其从业人员，旅游主管部门和有关部门应当记入信用档案，向社会公布。可见旅游局对旅游经营者及其从业人员有失信惩戒的权限。但《旅游法》并未授权旅游局拥有对旅游者进行失信惩戒的权力。
　　另外，亚航事件中，张某等人的行为侵害了空服人员的人身权利，危及其他旅游者人身、财产安全，造成旅游者滞留，显然属于违法行为，应当承担赔礼道歉、赔偿损失等民事责任和罚款等行政责任，但却非失信行为。
　　“失信名单”是有失信行为的个人或者单位的名单，也是国家和社会对失信者失信行为的确认，是一种惩罚措施。同时，“失信名单”也是对守信者的保护，让公众知悉失信者，是公众知情权要求使然，令公众免受失信者的伤害。
　　但“失信名单”应该由法律授权机关依法制作并依照法定程序公示，无权发布者发布失信名单为非法。
　　郑联明　从《旅游法》的相关规定和旅游主管部门的职能设置上来看，旅游局负责对旅游经营者及其从业人员进行监管，一般不以旅游消费者为其行政管理相对人。故旅游局不具有对消费者作出失信惩戒的权限。上述事件的相关报道显示，旅游主管部门也不是直接对旅游消费者作出产生法律效力的行政行为，而是通过行业组织将消费者纳入信用不良记录。
　　所谓的信用不良记录，或“失信名单”，是特定机构依据相关职权或授权，对具有危害公共利益或者他人利益的违法、违规行为的企业、个人或者组织，通过向社会进行公示或者设立不良记录等方式，对其进行行为限制或者不良信用揭示的一种管理行为。实施“失信名单”管理的机构不限于行政机关，也包括行业组织、司法机关，甚至某些特定企业，如航空公司、银行等。目前，我国并无对“特定机构”这一概念加以界定的明确法律规定。

　　话题二
　　失信行为如何界定？

　　【主持人】　乱扔垃圾、噪音扰民、交通违法……如今，我国许多城市都规定了所谓的失信行为，对象、范围、标准也各不相同。那么失信行为究竟该如何界定，是否应该设立统一的标准？
　　郑联明　目前理论界和实务界尚无对失信行为的完整定义，但失信行为一般都具有以下基本特征：
　　首先，“失信行为”所针对的对象在外部表现上是一种违法、违规行为，在内在特征上是一种危害社会公共利益、行业利益或企业利益的行为。之所以要设立“失信名单”，是因为市场和社会活动主体的行为对社会公共利益、行业利益、企业利益等构成现实危害或威胁。
　　其次，“失信行为”针对的行为在情节上具有严重性和危害性。通过“失信名单”予以曝光或者备案的违法、违规行为在情节上应当是达到一定的严重程度，并且损害了或有可能损害社会公共利益、行业利益或者企业利益才有必要设立“失信名单”，通过公众监督的方式促使其改正。
　　第三，“失信名单”的作用是对企业、个人行为的限制或者信用的贬损。市场经济社会是一个信誉社会，“失信名单”是市场经济发展到一定水平的必然选择。“失信名单”通过对违法、违规当事人信用的贬损和行为能力的一定限制，对其和社会公众起到震慑教育作用，有利于提高市场主体的诚信意识，是促进社会诚信体系建设的一种有力和有效的手段。同时，也使得违法、违规当事人再次违法的成本随着其在社会公众中诚信度的下降而提高。
　　但是，有关失信行为的标准向来是最难以界定的，究竟应达到怎样的严重程度，才可以设立“失信名单”，是需要进一步深入思考、研究的问题。但有一点是肯定的，即不同的领域，情节严重的标准一定是不同的，如关乎人生命健康安全的领域，只要有现实危险存在，就应界定为情节严重；而只损害行业、企业经济利益的行为，就一定是造成了现实损害，并且应达到一定数额（又是一个待界定的标准），才可以公布“失信名单”。
　　曾章伟　诚信是国家和社会良性发展的基石，亦是个人的立身之本。诚信是一种道德义务，也是一种法定义务。我国《民法通则》、《合同法》以及行政法的诸多单行法都对诚信原则作了规定。在非法定的领域里，诸多的个人或者单位郑重作出的诚信承诺，一旦以合同或其他法定形式所确认，就成为一种受法律保护的承诺，一旦违反即要受到法律制裁。
　　因此，失信行为可以定义为，负有法定诚信义务或者作出遵守诚信承诺（如合同约定）的个人或者单位，违反法定诚信义务或者背弃承诺而不守信用的行为。
　　目前，我国没有任何一部法律系统全面地对失信行为作出规定，失信行为碎片化地规定在不同的法律中。许多行业、部门都有自己的失信惩处规定和“失信名单”，各行其是，互不联通，不利于公民和单位遵行诚信义务，也不利于执法机关和司法机关实施法律。
　　因此，笔者个人认为有必要出台单行的诚信法律，对诚信制度作出统一的规定，并对失信行为作出界定，对失信行为的甄别制度、“失信名单”的制定、失信公示制度、失信行为的监管机关和监管制度、失信者的法律责任追究制度等作出全面系统的规定，建立统一的诚信监管机关和监管制度，使失信行为的惩戒有法律标准和法律依据。

　　话题三
　　失信者是否有救济权？

　　【主持人】　我国民事、刑事和行政类案件都规定了相应的救济途径。那么，对于被纳入“失信名单”的当事人（如上述新闻事件中的当事人），是否也拥有救济权？如果有，可通过哪些途径实现？
　　曾章伟　公民或者单位可获得公力救济是宪法和法律赋予的权利。因此，失信当事人如对被纳入不良信用记录不服，当然拥有救济权。公力救济有行政复议、诉讼等。除公力救济外，还有私力救济的途径，如和解、调解等。
　　但是，鉴于对失信行为的界定和惩戒措施目前散见于多部法律中，规定也不甚明确，因此，对失信行为进行惩戒，主管机关也有可能会有违法失职之处，当事人也未必清楚自己的救济途径。因此，在笔者建议出台的单行诚信法律中，应当进一步明确失信当事人的救济权和救济途径，避免因为国家机关的错误而损害公民和单位的合法权益。不能冤枉一个守信者，也不能放过一个失信者，这也是法治的诚信。
　　郑联明　鉴于目前对“失信名单”的管理尚无统一的法律规范，因此，在实施“失信名单”管理的程序设计上应注意以下两个问题：
　　一是实施“失信名单”管理的特定机构应当设定事先告知程序、复核程序和撤除程序。二是实施“失信名单”管理应有相应的救济程序。当实施“失信名单”管理的行政机关与“失信名单”所涉企业、个人有不同意见时，应允许企业、个人申请复议或诉讼。当实施“失信名单”管理的其他机构与“失信名单”所涉企业、个人有不同意见时，应允许企业、个人行使陈述、申辩和异议的权利。
　　目前，由于我国法律体系中对失信行为的标准等缺乏明确规定，因此，就实施“失信名单”管理而言，在给违法、违规行为以威慑的同时，可能会侵犯企业、个人的名誉权、知情权、申辩权、听证权、复议权、行政赔偿权等权利，不利于市场经济条件下对市场主体的尊重和保护，故应慎用“失信名单”。
　　本版策划　朱立宪　张倩

来源：浙江法制报

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