【内容摘要】本文从城乡统筹法律服务的概念入题，以城乡统筹法律服务的现状及面临的政策困境为视角，提出城乡统筹法律服务的变革要求及法律服务标准的重新定位，建议从修正国家人力资源社会保障部发布的《国家职业资格目录》为着陆点，建立健全城乡统筹法律服务标准框架体系，完善与提升城乡统筹法律服务人员队伍建设，建立城乡统筹法律服务标准化新格局，为乡村振兴国家战略的实施和全面推进依法治国方略提供必要的基础支撑。

【关键词】城乡统筹 国家职业资格目录 法律服务标准

一、城乡统筹法律服务标准研究面临的政策困境

（一）法律职业资格准入的国家垄断决定了城乡统筹法律服务层次的单一性和结构的一元化

新中国成立之初，国家百废待兴，法律服务处于多层次和多元化的状态，国家、各级人民政府、基层单位均有法律工作者、司法助理员、人民调解员等多层次的法律服务人员。

1979年恢复律师制度，1986年《全民所有制工业企业厂长工作条例》确立企业法律顾问制度，40年来，法律服务供给侧呈现多层次多元化发展。

2002年，律师、法官、检察官、公证员考试合并为司法考试。

2014年7月22日，国务院（2014）27号文《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》公布，取消了企业法律顾问准入类职业资格。

2015年12月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》明确规定担任法官、检察官、律师、公证员、法律顾问、仲裁员（法律类）及政府部门从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员，应当取得国家统一法律职业资格。同时规定：国家鼓励从事法律法规起草的立法工作者、其他行政执法人员、法学教育研究工作者等参加国家统一法律职业资格考试，取得职业资格。

在2017年人力资源社会保障部发布的《关于公布国家职业资格目录的通知》中，依《律师法》《法官法》《检察官法》《公证法》将法律服务的专业技术人员职业资格统一为“法律职业资格”，司法考试随后变更为“法律职业资格统一考试”。

至此，法律职业资格准入国家垄断制度基本形成，法律服务供给侧统一为获得国家法律职业资格的执业人员。

即使在法律职业资格准入国家垄断的情况下，乡村社区基层法律工作者、企业法务、基层司法人员、人民调解员、社区矫正人员、法律培训人员等从事法律服务的“法律职业人”仍然大量存在，只是在法律职业资格统一准入的制度状态下，未通过法律职业资格统一考试的人员在提供法律服务时面临诸多的困境与尴尬，甚至受到社会的歧视。

（二）全面依法治国国家战略与乡村振兴国家战略的一致性及城乡统筹法律服务的变革要求

显然，现行法律职业资格准入制度将乡村法律服务供给侧推入低迷甚至受歧视的尴尬状态，乡村基层法律工作者、企业法务、司法助理员、人民调解员因为无法获得国家统一法律职业资格制度的认可，而处于一种受束缚的低谷发展态势。乡村法律服务市场的培育和发展必须依赖于政府和法律职业资格取得人员所提供的法律援助，乡村法律服务人员失去了主导市场和发展市场的能力，甚至在一定程度上受到法律服务行业的歧视和政府干预的限制与排斥。

在法律职业资格取得人员99%集中于城市的现实状态，谈城乡统筹法律服务不仅仅只是纸上谈兵的，更有甚者应该是神话故事的天方夜谭。

而乡村的法律服务需求及在全面依法治国大环境中发展乡村法律服务的愿望却是真实存在的，并且在经济日益发达的农村也有培育和发展法律服务市场的能力。

乡村法律服务需求市场与乡村法律服务供给侧便出现了巨大的落差，尽管当前各级人民政府在乡村振兴国家战略的大环境下，正在努力提升乡村法律服务的能力，但这种依靠城市法律服务人员的援助和同情是永远不可能形成成熟的市场机制和发展的生命力。

法律职业资格统一国家准入制度，显然没有考虑到乡村法律服务现状与实现发展的可能性。是选择提供援助解决困难还是选择培育市场寻求发展，这应该是国家层面决策与政策供给应研究的问题。

乡村法律服务的主力市场应该是法律培训与法律顾问市场，法律职业资格统一国家准入将法律培训全部集中到城市，且几乎全部集中在“法律职业资格统一考试”的培训上，乡村法律服务领域因为没有国家准入的从业资格，而几乎没有法律培训的社会需求。

同样，法律职业资格统一国家准入制度将乡村可提供法律服务但却无法取得法律职业资格的法律服务人员排斥在法律服务市场之外，没有供应也就没有需求，乡村法律服务市场接近冰点。

（三）人力资源社会保障部公布的《国家职业资格目录》中“法律职业资格”的体系定位与政策分析

首先我们来分析，什么是职业资格？百度解释为：职业资格包括从业资格和执业资格。从业资格是指从事某一专业（职业）学识、技术和能力的起点标准。执业资格是指政府对某些责任较大，社会通用性强，关系公共利益的专业（职业）实行准入控制，是依法独立开业或从事某一特定专业（职业）学识、技术和能力的必备标准。显然“职业资格”是个大概念，包含了起点标准的从业资格和专业标准的执业资格。

2015年12月20日中办、国办《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》，将原通过“司法资格考试”而获得的“司法执业资格”表述为“法律职业资格”，并将法律顾问、仲裁员（法律类）及政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员也统一纳入“法律职业资格”准入范围。2017年人力资源社会保障部发布《关于公布国家职业资格目录的通知》，在附件“国家职业资格目录（共计140项）”的专业技术人员职业资格的第3小类中，确立为“法律职业资格”。而在第二大类：“技能人员职业资格”一栏中未出现任何“法律”类的职业目录。

企业法律顾问资格是在国家简政放权政策推动下，于2014年8月，被国务院印发《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》取消职业资格准入。

按正常的简政放权、放管结合政策的理解与推进进程，应该是2014年8月之后，企业法律顾问“零门槛”准入，任何有兴趣的人都可以从事企业法律顾问。到2015年12月，在企业法律顾问资格取消一年之后，中办、国办《意见》又将法律顾问纳入统一法律职业资格，法律职业资格考试就是高难度的律师资格考试演变后的“司法考试”。中办、国办不仅将企业法律顾问纳入“法律职业资格”，所有从事法律顾问的职业均纳入了“法律职业资格”，包括政府法律顾问、行业法律顾问、乡村法律顾问、个人法律顾问。从此，法律顾问进入“法考”的高门槛准入。

将法律顾问纳入高门槛限制准入范围，这完全可以理解，因为法律顾问担负宣传国家法律、辅导法律制度、参与法律调解、实施法律评价的重要职责任务，属于特定专业学识、技术、能力的专业技术人员，应该纳入国家职业资格目录。

但问题在于，中办、国办在2015年12月发布《意见》将法律顾问、仲裁员等纳入国家职业资格准入目录中，在文件中首次出现了“法律职业资格”这个提法。

“法律职业”顾名思义就是专业、专门从事法律工作的职业，而“法律职业”标准是什么？在《国际标准职业分类》的8个大类，83个小类，284个细类，1506个职业项目，总共列出1881个职业，查不到“法律职业”这个分类。

根据国家统计局、国家标准总局、国务院人口普查办公室1982年3月公布的《职业分类标准》中也没有“法律职业”这个类目。1985年实施《国民经济行业分类和代码》也没有“法律职业”的行业分类目录。中国劳动社会保障社出版的《中华人民共和国职业分类大典》也没有收入“法律职业”这个职业分类。

显然，中办、国办2015年12月的《意见》提出“法律职业”是一个创造性政策文件。随后人力资源社会保障部于2017年颁发（68号人社部发）《国家职业资格目录》（共计140项）第一大类专业技术人员职业资格中第3小类将法律类的职业统称为“法律职业资格”，确立了“法律职业”的“国家职业”地位。

而根据《中华人民共和国劳动法》第八章第六十九条规定：国家确定职业分类，对规定的职业制定职业技能标准，实行职业资格证书制度，由经过政府批准的考核鉴定机构负责对劳动者实施职业技能考核鉴定。

根据《劳动法》的规定，国家职业应该是由国家依法确定的，并对职业分类应该确立职业技能标准，而“法律职业”从中办、国办的《意见》中诞生，并被人社部列入国家职业目录，但“法律职业”究竟是什么“职业”，其职业的技能标准是什么，却没有相应的法律法规和标准来加以明确与限定。

二、城乡统筹发展战略规划下法律服务标准的重新定位

物质市场的繁荣是靠消费需求拉动的，属于买方市场；而意识形态的市场需求侧对于精神的渴求往往源于供给侧的引导及宣传，属于卖方市场。法律服务作为一种国家层面的意识形态服务，供给侧才是法律服务市场的主导，而国家职业规划将法律服务职业定位在单一的高门槛的国家统一法律职业，并实行国家统一考试限制准入，将法律服务供给侧圈定在高学历、高技能的少部分专业人士圈层，即使在律师事业高度发展的今天，全国13亿人口却只有42万人的律师配比，人口配比才万分之三。

显然，一个实行全面依法治国的国家，从事法律服务人数过低，不可能让法律思想深入人心。法律服务供给侧急需进行结构性改革，而改革应该首先从法律服务的职业定位开始。

以改革中的中国会计业为例：

中国实行注册会计师制度，在2019年以前实行会计从业资格准入制度，国家职业资格目录【（2017）68号，人社部发】中，会计在第一大类【专业技术人员职业资格】第5小类，注册会计师；第35小类，会计从业资格（准入类）；第41小类，会计专业技术资格（水平评价类）。从会计的职业体系结构中，既有高端的注册会计师，也有普通的会计职业，同时有会计专业技术资格水平评价体系。而法律服务职业体系目录中仅有第3小类【法律职业资格】。这种单一的职业体系结构，让法律服务市场陷入迷茫和尴尬的状态之中。进入准入圈层的律师因为珍惜律师资格来之不易，所以对没有进入律师圈层的法律服务从业人员实施排斥，甚至歧视，比如：专利代理人、基层法律工作者、法律教学与培训人员等。而那些没有进入律师圈层的法律从业人员，因为受到“法律职业资格”准入的限制或者误读“法律职业”，从业积极性不高，且因为得不到政府支持与扶持，处于半推半就业的临界状态，比如：公司企业法务、社区法务人员、乡村法务人员等。

国家实行“法律职业资格”准入制度，让社会公众误认为没有取得“法律职业资格”就不得从事法律类职业，误认为国家对法律服务领域实行高门槛的准入限制，没有进入“法律职业资格”圈层的人员从事法律服务的积极性和创造性均丧失，法律服务市场处于高端火热竞争，而低端普通市场无人问津的错位状态。

国家实行简政放权，取消职业资格许可的目的本来就是为了活跃基层市场，鼓励全民创业、万众创新，国家对于法律服务市场也是一样，鼓励万众创新，全力支持法律服务全民创业的。但中办、国办《意见》将“法律职业”缩小到“司法职业资格”的高端圈层，将法律服务市场推进迷雾之中。

法律服务市场的振兴便依赖于国务院对“法律职业资格”的正确解释和人力资源社会保障部对《国家职业资格目录》的重新定位与诠释。

三、城乡统筹法律服务标准研究的成效与现实意义

（一）通过研究建立城乡统筹法律服务标准体系

通过城乡统筹法律服务标准研究，确立在《国家职业资格目录》中增加“法律专业技术资格（水平评价类）”国家职业目录，其职业标准体系与“会计专业技术资格”（水平评价类）保持高度一致，法律专业技术等级也分为初级、中级、高级。相对应的职称为：

初级——书记员

中级——法务

高级——法务总监

这样划分技术等级的目的，是为了有效解决现行法律从业岗位的职业规划和等级晋升问题，取得法律专业初级职称可以担任书记员，从事书记员工作满三年可以晋升为法务，从事法务满五年，符合条件可以晋升为法务总监。书记员为法律专业初级职称，法务总监为法律专业高级职称。

从书记员——法务——法务总监三级法律专业职称等级与现行的法律类职业体系和从业现状是完全一致的，也有效避免了“书记员永远是书记员”，企业从业的法务和法务总监不知如何定位的难题。

取得法务高级职称的法律专业技术人员，可以“法务总监”的职称从业，也可以创办“法务”有限公司或法务咨询事务所，专业从事法律咨询、法律策划、法律调解、法律培训、法律评价与考核等所有不涉及诉讼的非诉讼法律事务。

而涉及国家诉讼的法律事务，仍然由国家实行“法考”准入的律师执业人员根据《律师法》的规定提供相应的诉讼出庭代理服务。而律师根据其执业能力和执业水平，又相应地划分为三级律师、二级律师、一级律师等专业职称和专业技术等级，实行国家职业技术等级评价制度和执业准入制度。

（二）法律专业技术资格（水平评价类）国家职业目录的增设对城乡统筹法律服务带来的直接影响

1.法律专业技术资格（水平评价类）国家职业目录的确立，为乡村社区从事法律服务的基层法律工作者、社区矫正人员、司法助理、乡村法律顾问、乡村社区的法务管理人员等均找到了各自的职业定位。基层和乡村社区法律工作者不再是被歧视、被援助的对象，而是列入国家职业目录的法律专业技术人员，并且按相应的职称和职位享受相应的从业等遇和晋升等级。

2.获得国家职业目录认可的乡村社区法律专业技术人员，可以凭借国家认可的从业等级开设相对应的“法务咨询有限公司”、“法律顾问事务所”，大学和各类职业院校也可以设“法务学院”、“法律顾问学院”开展法律专业技能教育与培训，提升待业人员和从业人员法律专业技能，提升从事法律服务的的从业水平，实现国务院“万众创业，全民创新”的城乡统筹法律服务终端市场。

3.法律专业技术资格（水平评价类）国家职业的确立，可以有效缓解乡村社区律师人数不足，律师事务所几乎为零，城乡统筹法律服务不均衡的现状。当乡村社区“法务咨询公司”“法律顾问事务所”大量涌现之后，乡村社区的法律服务市场也会越来越活跃，也为获得“国家法律职业资格”的律师、公证员提供了乡村、社区广阔的法律服务市场机会，为乡村社区的人民法庭、人民检察室的发展提供契机，现行乡村社区一直存在却得不到发展的“基层法律服务所”将在国家职业规划体系中健康运行，并得到蓬勃发展。基层法律服务将不再被歧视，也不再是被援助的对象，基层法律服务机构和基层法律工作者将在城乡统筹的大环境中发挥其独特的优势，创造社会和谐治理的最佳效能，真正意义上实现全面推进依法治国。

参考文献

[1]刘茂航; 余雪芹; 袁刚; 陈俊杉; 魏贝; 王令：《重庆市城乡统筹地区中学生心理状况与生活事件相关性研究》，载《精神医学杂志》2017年第30卷第3期；

[2]韩俊：《城乡统筹发展中的问题和误区》，载《山东经济战略研究》2010年；

[3]眭杨：《统筹城乡发展的理论与问题分析》，载《成渝地区城乡统筹与区域合作研讨会论文集》2007年。