摘要：基于成文法的渐进性与局限性，目前司法实践中，法院在对属于复议改变亦或是复议维持情形的判断上，尚未形成明确统一的界分标准。在本文探讨案例所涉情形中，原行政机关不作为，但在复议程序中履行了法定职责，复议机关仍以原行政机关程序违法为由，作出确认原行政行为程序违法的复议决定（下文简称该种情形为确认程序违法型复议决定）。针对该种情形，行政相对人提起诉讼后，法院在进行情形归属判断时常常出现摇摆不定的态度，进而导致最终出现截然不同的裁判结果。本文通过检索相关裁判文书，希望通过从法院的裁判观点中梳理出可参考的审判思路，可惜的是，大部分的裁判说理都缺乏充分的理论依据支撑，也经不起实务界和理论界诸多拷问。为了避免相同情形中的行政相对人不能获得同等的救济和保护，本文旨在从实践中产生的问题出发，通过对目前大陆法系通说观点的借鉴，即原处分主义和首次负担原则，并结合我国的自身特点探讨借鉴域外立法例的意义所在，走出固有思维误区，完成逻辑上的转换，寻找切实可行的解决方案。厘清这些问题，不管是对复议或诉讼制度本身，还是发挥其监督与救济功能都具有十分重要的意义。

      关键词：复议改变；复议维持；判断标准；逻辑转换；适格被告

       一、问题提出：复议改变与复议维持的判断选择

       案例一：2019年9月13日，陈某通过邮寄形式向宁波某城市管理行政执法局提交《查处在农田上违法填倒混泥土石块垃圾申请书》（以下简称“《申请书》”），请求：“依法查处宁波某建设集团有限公司在应当复耕的农田上，填倒从马路上开挖下来的混泥土石块垃圾的违法行为。”2019年9月15日，城管局收到该《申请书》。后城管局未作为，2019年10月24日，陈某向管委会提出行政复议申请，请求确认城管局行政不作为违法，并责令履行查处的法定职责。2020年1月14日，城管局作出《关于要求查处违法填倒混凝土石块垃圾的回复意见》，履行了法定职责。2020年1月20日，管委会以城管局未在法定期限内履行法定职责为由，作出确认城管局行政不作为违法的复议决定。后陈某不服管委会作出的行政复议决定，向法院提起行政诉讼，请求撤销行政复议决定并判决管委会依法履行行政复议法定职责、支持其提出的查处违法填倒混泥土石块垃圾的申请。

本案的争议焦点之一就在于对复议改变或复议维持情形的判断，因为这直接影响到适格被告的确定以及案件裁判方式的选择。陈某向管委会提出行政复议申请，要求确认城管局未进行查处的行政行为违法，并责令其进行查处。管委会以城管局未在法定期间内履行查处职责违反法定程序为由，根据《行政复议法》第28条第1款第3项第3目（违反法定程序的）的规定，确认其行政不作为（超期答复）违法。诉讼过程中，管委会也提出，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》（以下简称“《适用解释》）第22条第3款的规定，本案属于维持原行政行为的情形。根据《适用解释》第136条第7款的规定，陈某不符合受理条件，管委会作出维持决定的，法院应当裁定驳回陈某起诉。但法院最后并未采纳该观点，从而间接地认定本案属于复议改变之情形。

案例二：同样属于以确认程序违法作出复议决定的裁判案例中，不同法院存在不同的裁判观点，在余某诉重庆市人民政府信息公开行政复议再审审查与审判监督一案中，重庆市政府于2017年5月25日作出《行政复议决定书》，以第三人重庆市沙坪坝区人民政府超过15个工作日的法定答复期限为由，确认沙坪坝区政府于2017年3月3日对余某所作的《政府信息公开告知书》程序违法。重庆市政府认为该行政复议决定，并未改变原行政行为，余某应当以作出原行政行为的机关和复议机关为共同被告。原告余某不服一审、二审裁定，向最高人民法院申请再审，最高院在裁判主文中引用了《适用解释》第22条第1、3款规定，认为重庆市政府作出《行政复议决定书》，以第三人沙坪坝区政府超过15个工作日的法定答复期限为由，确认沙坪坝区政府于2017年3月3日对余某作出的《政府信息公开告知书》程序违法，但并未改变该原行政行为的处理结果，依据上述规定，此属于《行政诉讼法》第26条第2款规定的复议机关决定维持原行政行为情形，余某应当以沙坪坝区政府和重庆市政府为共同被告提起诉讼，人民法院亦应依据上述规定对本案进行受理并审判。

通过上述两则案例截然不同的裁判观点，法院在对复议改变或是复议维持情形归属进行判断时，最主要的法律依据是《行政诉讼法》第26条第2款、以及《适用解释》第22条第3款的规定，看似清楚明了的立法规定，但为何在司法实践中仍会出现适用难题，针对相同的复议情形，为何还会出现不同的裁判观点和裁判方式，而该问题也会进一步涉及到究竟应以哪个行政机关为适格被告、哪个行为为主要审理对象的问题。因此，若能进一步明确程序违法型复议决定的情形归属问题，可能会改变长期司法实践中未能转换过来的固有思维逻辑。而对于该问题的深入探讨，并不能自说自话，需要对目前通说观点进行必要程度的分析研究，并在考察域外成熟立法例的基础上才能获得正确的思考方向，完成逻辑上的转换。

二、理论基础：首次负担理论下的逻辑转换

在我国，不管是《行政诉讼法》还是相关司法解释中的规则制定，一定程度上都参考和借鉴了以德国为代表的大陆法系通说观点即原处分主义原则（也有学者称之为统一性原则），而作为复议改变与复议维持情形归属界分标准之一的首次负担原则，属于原处分主义原则之例外情形，因此，本文希望通过对德国立法例的参考，并对原处分主义加以适当解释分析，在此基础上，进一步分析首次负担原则在我国司法实践中的体现与适配性，以期解决困境症结所在。

（一）德国的立法例

在德国，行政诉讼最主要的表现形式为撤销之诉，其法律性质等同于我国的形成之诉。目的都在于要求撤销行政行为，在诉讼中也可以称之为撤销程序标的，根据程序标的所处的阶段不同，进一步又可以分为原行政行为与复议决定。诉讼过程中，选择以原行政行为作为程序标的的，该处分方式被称之为原处分主义，即该撤销之诉的审理对象仍为原行政行为，只不过该行为是通过复议决定的形式体现出来的未有改变的行为；若原行政行为在复议程序中被改变，则以复议决定作为诉讼的程序标的，该处分方式被称之为裁决主义。可以看出，不论何种情况，德国法上的行政诉讼被告都为单一主体，该种形式属于行政行为一体化的体现。因此，在原处分主义原则下，原行为违法只能对原处分行为提起撤销之诉，相反的是，以复议决定为标的提起诉讼的，就不能重复对原处分行为提出诉讼。

在此基础上，德国《行政法院法》第79条进一步对裁决主义之情形进行了规定，也可视为是原处分主义的例外规定，该规定可以概括称之为首次负担原则，也是本文鉴借作为界分复议改变亦和复议维持的主要理论依据。具体来说，一般情况下，经过复议决定所确定的原行政行为是撤销之诉的程序标的，存在的例外情形是，当复议决定的内容包含了一个独立的、额外的负担，或者该复议决定的作出出现了严重的程序违法，则复议决定就代替原行政行为成为新的程序标的。主要的表现形式有以下两个方面：一是复议决定涉及案外第三人时，因复议决定对原行政行为的内容进行了变更，且该内容的变更直接导致了第三人的利益受到不利影响。因原行政行为并不会对第三人的利益产生影响，对第三人来说受到第一次不利影响的是复议决定，故在撤销诉讼中只能选择复议决定作为程序标的。二是涉及重要的行政程序时，未给予当事人听审，在我国该程序被称为听证程序。若在复议程序中涉及利害关系第三人，需要其参加到听审程序当中，但行政机关未通知其参加而直接作出复议决定的，该情形直接剥夺了利害关系第三人的重要程序权利，同样属于首次负担之情形。

通过对原处分主义及其例外规定的分析，可以看出，德国的行政诉讼制度鼓励复议机关主动纠错，一般情形下，撤销之诉的程序标的为以复议决定形式体现出来的原行政行为，但在复议决定增加了一个独立的负担时，程序标的为复议决定。若未构成补充性的独立负担，不管复议机关对原行为中的何项要素进行改变，复议决定仍视同为原行政行为，行政诉讼的适格被告仍为作出行为的原机关。进一步可以得出，权利人是否受到首次侵害是区分复议改变和复议维持的重要判断标准之一。而在我国，正是因为2014年《行政诉讼法》双被告制度的设立，程序标的不恒唯一，我国既存在以原行政行为作为诉讼对象之情形，也存在以复议决定作为诉讼对象亦或是两者都作为的情形。尽管德国的诉讼制度与我国相比存在明显的不同，但是，首次负担原则对我国仍有鉴借之处。我国现行法律规定对复议改变的判断标准为：改变了原行政行为的处理结果，其中包括了既维持又改变的情形，只有在前述情形下，才可以复议决定作为诉讼的对象，以复议机关作为单独被告。但相关规定中并未对处理结果改变的认定进一步阐释说明，也未能找到与其充分匹配的理论依据，仅从语义上进行解读，未必能真正把握司法实践中判断处理结果有无改变的复杂情形。首次负担原则为我国在正确把握复议改变和复议维持情形归属判断提供了正确的思路，或许，在转换思路的前提下，也许能更加准确地理解现行立法背后的本意，才能正确解读处理结果一词本身应有之义，以及正确理解以处理结果作为复议改变依据的合理性。

（二）历年修法过程中复议决定情形归属界分标准的变化

遵循前述思路，关于复议改变与复议维持的具体界分标准，其变化过程主要体现于行政诉讼法相关司法解释中，通过对立法本意的梳理分析，我们可以看到历年修法过程中也体现了原处分主义原则及其例外首次负担原则，同时也为司法实践中思路的明确、制度的细化、裁判方式的选择提供了正确的思考方向。

首先，原《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》（以下简称“《若干意见》”）第10条规定了可以被认定为复议机关改变原具体行政行为的三种情形，即事实的改变、适用法律的改变以及处理结果的改变。该条款对属于复议改变情形范围的界分标准十分宽泛，哪怕是复议机关仅对原行政行为中的个别要素进行改变，也会因此而成为诉讼中的被告，之所以如此规定的原因就在于，当复议机关改变原行政行为所认定的事实、所依据的法律时，往往就与原行政机关产生了相左的意见。由于不同机关对所改变事项的态度和观点都不一致，复议机关为了能够在法庭上充分阐述自己的观点，更好的完成举证任务，一般情况下，更愿意以被告的身份参加到诉讼当中，履行诉讼职责。

在此基础上，原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第7条对于“改变行政行为”的判断标准延续了之前的规定，但增加了一项限制条件，改变原行政行为所适用的规范依据且需要对定性产生影响。该条款的修改，在一定程度上体现首次负担原则。进一步探索其立法的本意，对何为定性进行分析，通常情况下，一个完整行政行为的作出，需要具备调查询问、搜集证据、适用法律依据、作出处理结果等多个要素，而每一个要素都影响着行政行为的合法性与合理性，形成了牵一发而动全身之态势。复议机关在复议程序中改变了某一个要素，而这些要素的改变对权利人产生了实质性影响时，行政相对人因此受到了额外的负担，此时就可以认定为属于复议改变的情形，这也与首次负担原则的内涵不谋而合。可惜的是，该条款将对定性产生影响的情形限缩在了规范依据上，对此，还需要进一步的分析探讨其他情形中理论上得可行性。

此后，《适用解释（2015）》第6条第2款在前述条款的基础上作了相应的修改，该条款的修改更多是基于长期司法实践中出现的维持会现象，按照《若干意见》最初的立法精神，复议机关对事实、法律、处理结果任一要素的改变都认定为属于复议改变，实践中产生的结果就是，复议机关出于趋利避害的心理都不愿意作为被告，也就不愿再对原行政行为作出任何改变。因此，《若干意见》中的改变标准也随着实践的发展而变得不合时宜，为改变复议机关长期以来的不作为、怠作为的状态，立法机关结合目前的行政与司法实践，进一步限缩了复议改变的范围，将改变结果确定为属于复议改变之情形，而不包括改变事实、证据、适用法律等但并未改变处理结果的情形。

而在《适用解释》第22条第3款的规定中，在前述立法基础上又进一步指出，复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的，不属于改变原行政行为。这是因为事实合法性会因时间流逝而可能发生变化，例如案例一中，复议审理阶段城管局从未作为到作为，事实合法性也因该行为而改变；但程序合法性并不会因时间而发生改变，未在法定期限内作为即构成违法，即使后续作出行为仍构成违法。管委会作出复议决定前，因城管局的《回复》行为，单纯从履行法定职责角度评价，不作为的违法状态已改变为作为的合法状态，不存在事实上的违法性；而从程序上而言，即使城管局事后作为了，但其仍构成程序违法。因此，管委会以城管局作为行为超过法定期限为由认定其违反法定程序，据此确认城管局不作为违法，不属于改变原行政行为的情形。据此也可以看出该法条的立法目的所在。

回顾至此，可以看出，关于复议改变和复议维持情形归属的界分标准问题，在立法进程中可以说是曲折的，四部司法解释体现出立法者对界分标准取舍博弈的过程。多年的立法实践，对于界分标准思考的落脚点最后归于“处理结果”一词的正确理解上。回到本文探讨的问题，不作为行政行为中，复议机关以程序违法为由作出的确认违法复议决定，关键点同样在于对处理结果的判断，而具体的判断标准是什么，理论依据是否充分，在目前仍面对诸多质疑，才会造成各地法院的裁判尺度各不相同。历年的立法精神中已有首次负担原则的体现，只不过，我国基于适应司法实践的需要，不得不在制度的设计上体现更多的中国特色，但无论是何种制度设计，都应当在理论上自圆其说，并经得起实践的反复推敲。本文写作的目的也在于此，不求大刀阔斧颠覆性改变现行法律制度框架、条款，而是在相关理论的支持下，为司法实践中长期以来的思维困境，提供逻辑转换的思考方向。

（三）确认程序违法型复议决定情形归属的逻辑转换

通常情况下，根据复议机关自己作出行为的表现形式就可以直接判断属于复议改变或者复议维持的情形，但在特殊情况下，可能会表现得比较复杂，如复议机关作出撤销、变更、履行、确认违法、责令重新作出行政行为一般情况下可视为复议改变，但在复议机关作出确认行政机关不作为程序违法的决定时，看似属于改变结果之行为，但其实质上仍然保留了原行政行为的效力时，该决定无法直接被认定为复议改变。因此，若简单地以处理结果形式上的改变来判断复议决定的情形归属，是无法完成逻辑自洽的。在本文所涉情形中，针对确认程序违法型复议决定的判断，通过对理论依据与实务判例的分析，本文认为当复议决定的作出并未导致实体处理结果发生变化时，属于复议维持之情形更加妥当。

进而，关于原行政行为处理结果的改变，很显然是指复议程序中，复议机关对当事人的权利义务进行了实质性的处分。通过对相关理论的系统梳理，可以得出，复议维持的情形主要是指：复议机关同意原行政行为的处理结果，而这种同意也仅仅是复议机关针对原行政行为作出的一种具有监督意义的认同，并不会增加和减少当事人的权利和义务，能够对当事人权利义务产生实质性影响的仍然是原行政行为。这也正是原处分主义的体现，复议决定实际上也就等同于原行政行为，只有在复议决定对当事人施加了首次负担时，才属于复议改变的情形。据此，复议改变和复议维持情形归属的界分标准就相对清晰了。

再者，司法实践中如何正确理解处理结果发生变化，结合首次负担原则，可以总结出几项可以遵循的判断前提：第一，只有当复议决定的最终结果对当事人的权利义务产生实质性影响时，才属于复议改变，因为复议机关改变事实、证据和规范依据，一般都不会对当事人产生实质性的不利影响。复议维持的情况下，行政机关和复议机关作为共同被告，但审查的主要对象仍为原行政行为。第二，之所以需要对复议改变的情形进行限制，是因为需要充分发挥复议机关的纠错功能，动辄改变某一要素就直接作为行政诉讼中的单独被告，可能导致实践中出现的后果是复议机关不愿意去纠正复议程序中发现的原行政行为的瑕疵，进而导致矛盾更加突出。第三，复议机关改变事实、证据和规范依据的情形都属于复议维持，仍应当作为共同被告参与到诉讼当中，对其为何改变这些要素进行举证和答辩，而对原行政行为进行举证、答辩的主体仍为原机关。第四，《若干解释》第7条中关于复议改变和复议维持情形归属的判断标准，与德国行政诉讼制度中的首次负担理论是一致的，尽管《若干解释》目前已经废止，但该原则思想对于指导现今的司法实践仍具有重要意义。

三、实践延伸：司法实践中的完善建议

（一）明确确认程序违法型复议决定属于肯定型决定

以首次负担作为区分复议改变和复议维持情形归属的界分标准，就可以尝试对复议决定进行类型化研究，这既是在界分标准基础上作出的细致划分，也是司法实践中审判尺度把握的重要参考依据。复议机关作出的复议决定中主要包含了“肯定”、“否定”、“消极不作为”三种态度，这三种态度分别对应的复议结果是“复议维持”、“复议改变”、“复议不作为”三种情形，进而关于被告资格的认定，也存在三种不同的选择，即“复议机关与原机关作为共同被告”、“复议机关作为单独被告”、“当事人选择确定的机关作为被告”。可见，复议机关在行政诉讼中的地位取决于复议决定的类型，鉴于现行《行政诉讼法》及司法解释并未对复议决定进行类型化规定，实务中也缺乏类型化区分的判断标准，部分复议决定之间的情形归属界限依旧模糊，给司法实践造成了判断障碍。为解决这一难题，本文认为，有必要基于行政法学基础理论，结合复议机关对原机关的三种态度作为实务依据，尝试对不同的行政复议决定合并同类项，若能明确确认程序违法型复议决定属于肯定型决定，将最大程度解决矛盾冲突，对今后的审判实践也具有重要意义。

肯定型决定就是指复议维持之情形，复议机关在认可原行政行为的合法性与合理性基础上作出的肯定判断。实践中的误区很大程度来源于对《行政复议法》第28条第1款第３项规定的判断，认为确认违法决定与撤销、变更决定同样都包含了对原行政行为不合法或不适当内容的认定，两者适用相同的情形，但并未对程序违法或实体违法之不同情形进行正确的区分。实体上的违法如日本在其《审查法》中规定了确认违法之情形只适用于“事情裁决”，即特殊情况下的驳回复议申请。我国台湾地区的《诉愿法》中作出了相同的规定，即确认违法的情形适用于“情况决定”，最终虽作出的仍是驳回诉愿请求之决定，但同时应当在复议决定中指出原行政行为的违法性和不当性。这里适用的“事情”或者“情况”之情形，与我国在复议程序中复议机关认为的撤销或变更行政行为会给公共利益造成重大损害时，仅作出确认原行政行为违法或不当的判断之情形相同。基于此，本文认为，如涉及公共利益与私人利益衡量时，有损于公共利益的，行政行为的违法性因对行政相对人的权利义务产生实质性影响，复议机关作出的复议决定也必然涉及实体性判断，只是基于无法撤销或着撤销的后果将带来更多不利影响之考量，才作出确认违法的复议决定，该决定的情形归属仍为复议改变。

程序上的违法，典型的就如本案涉及的不作为行政行为中确认违法决定具有特殊性，若仅仅是将两者简单地画上等号，那么确认程序违法型复议决定就失去了独立存在的意义。本文案例中未涉及到社会公共利益，仅涉及不作为行政行为中的程序违法，因此就需要转换思考方式，确认不作为行政行为程序违法的前提是原行政行为的效力得以保留，这也是确认程序违法型复议决定属于肯定型决定的理论基础所在。在此种情形下，原行政行为违法或合法的事实状态均因行政行为的结束或复议程序中的补正等不可能再发生改变，但仍存在程序上的瑕疵，并不等同于无法撤销的情形，也不需要采用一种代替的方式作出改变类的复议决定，只是对原行政行为合法、适当与否进行判断，而该复议决定同样不会对当事人对权利义务产生实质性的影响，不涉及实体性处分。从原处分主义的角度看，该复议决定同样属于以复议形式肯定原行政行为之情形，而该原行政行为也并非最初之情形，而是经历了完整的行政内部体系之后对外作出行政意思表示的最终形态，可视为一个统一对外作出的复议决定。

可以得出，在行政不作为中，确认程序违法型复议决定并非一定是在否定原行政行为的合法性与适当性，复议机关作出复议决定时无必要再次对行政机关之前的不作为行为再次作出否定性评价的，此时就保留了原行政行为的法律效力，对当事人权利义务产生影响的仍为原行政行为，因当事人未受到复议决定的首次侵害，无法将此情形视为是复议改变。因此，确认程序违法型复议决定应属于肯定型决定。

（二）确认程序违法型复议决定下复议机关作为被告的制度安排

明确确认程序违法型复议决定属于肯定型决定后，进一步地就需要明确复议机关作为被告的资格认定规则，确立复议机关在行政诉讼中的法律地位，这对于法院审理对象的确定，裁判方式的选择都具有十分重要的意义。

一方面，站在原处分主义和首次负担原则的角度，原行政机关作为行政诉讼中的单独被告有着深厚的法学理论做支撑。因为在肯定型复议决定中，对当事人形成约束力的是原行政行为，而复议决定只是在此基础上作出的延伸行为，未对当事人产生首次不利影响。该观点是目前大陆法系的通说，我们无法轻易否定该观点的正确性，也应当承认该观点对我们司法实践带来的积极影响。

另一方面，站在思维转换的角度上审视我国复议机关在行政诉讼中制度安排，可以视为是结合自身特点基础上对“单被告说”进行的有效修正，从而形成既治理有效，又符合法律逻辑的制度体系。如此就需要解释在肯定型决定中，原行政机关与复议机关作为共同被告的制度合理性。对行政相对人而言，虽然行政复议决定并非是原行政行为的后置程序，但只要是相对人提起的行政复议，复议决定一定是在原机关作出行为的基础上作出的，两者具有顺承关系。尽管复议决定并不必然具有违法性，但在行政相对人看来，不管是原行政行为还是复议决定，最终都是作用于其本人的，原行政行为的违法性自然转嫁或延伸到来复议决定中。因此，基于我国司法实践的特点，我国现行相关法律法规及司法解释对肯定型决定被告资格的认定采用共同被告规则，尽管这一规定面临着理论依据不足的质疑，还有待进一步地分析和探讨，但相信在原处分主义和首次负担原则的借鉴中一定会找到进一步完善的路径。

（三）细化确认程序违法型复议决定的判决方式

在复议机关作为共同被告的前提下，法院对原行政行为作出判决的，应当对复议决定作出一并判决。在程序审理上，因确认程序违法型复议决定属于复议维持，行政相对人不服的，应以原行政机关和复议机关作为共同被告提起诉讼，只起诉一方的，法院必要时应依职权追加另一方为共同被告。但在实体审理上，确认程序违法型复议决定案件的审理会复杂很多，由此也会产生不同的处理结果：一种情况是复议机关确认原行政行为程序违法，但原行为在事实认定、证据判断、法律依据和程序遵守等方面并无不当，法院就应当按照《适用解释》第136条第5款规定，判决撤销或确认复议决定违法，同时判决驳回行政相对人对原行为的起诉。该种情形下并无太大的实践争议。而在另一种情况下，原行政行为存在程序违法之情形，复议机关确认其违法正确。该种情况下产生的争议是法院是否有必要在复议机关已经对原行政行为进行违法性判断的前提下，再次作出宣告违法的判决。解决这一问题的关键在于需要厘清法院的审查对象以及复议与诉讼的关系。

从审查对象上看，通过被告资格的认定规则及我国的司法实践，原机关和复议机关作为共同被告的情形下，尽管法院审理的主要对象仍为原行政行为，但仍需对复议决定进行审查判断，不应有所遗漏，还需在裁判主文中一并判决。若是认为法院无需对原行政行为是否违法进行二次确认，一并驳回原告对两个行为的诉讼请求，无法完成内部逻辑上的自洽，原因就在于原行政行为属于程序违法的情形下，法院作出的判决结果却是驳回原告对原行政行为的起诉，无法自圆其说。因此，我们不能轻易突破复议维持共同被告的内在逻辑，应全面把握两者的关系，原行政行为程序违法，复议机关虽然已经作出确认程序违法的复议决定，但法院仍有在诉讼程序中对两个行为进行审查判断并作出判决的必要性，即判决确认原行政行为违法，同时驳回原告对复议决定的起诉。

从复议与诉讼关系上看，二者都属于解决行政争议的救济渠道，但在受案范围、审查深度、裁判效力等方面都有所不同。坚持全面审查是诉讼制度的基本原则，复议机关对原行政行为的判断和审查，并不必然影响到法院的独立判断，根据前文的分析，复议决定在诉讼程序中仍是法院审查的对象之一，复议机关的判断也不会对法院形成制约，法院应按照共同诉讼的裁判逻辑，依法对每一个涉诉的行政行为作出合法性判断，行政诉讼审查必须坚持独立性，在此基础上作出的裁判发挥着终局性和决定性的法律效力。因此，对于不同主体（复议机关、人民法院）对同一行政行为（原行政行为）依据不同的法律规范（行政复议法及实施条例、行政诉讼法及适用解释）作出的相同结论之情形，属于重复确认的观点应当进行慎重判断。

四、结语

随着司法实践的不断深入，对于确认违法型复议决定情形归属的判断，包括其中涉及的一些具体制度和规则，还需要按照原处分主义和首次负担原则进行深入研究和探索。本文得出的初步观点是，在界分复议改变和复议维持的情形中，复议机关作出确认程序违法的复议决定，其中只涉及程序性内容而不涉及对行政相对人实体权利义务的处分时，应属于复议维持的肯定型决定，进而在诉讼中也应当以原行政机关与复议机关作为共同被告，同时法院应对原行政行为和复议行为进行独立、全面审查后分别作出判决，由此逐步形成司法实践可以遵循的矛盾解决思路。但我们也应清醒地看到，任何事物的发展都不是一蹴而就的，要真正消除实践中的各种冲突矛盾，仍是任重而道远的期盼。

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