【内容摘要】我国《劳动法》、《劳动合同法》均规定了经济性裁员的法律制度，但在法律实践中，由于相应条款存在裁员事由不够明确，裁员不分类别对企业“一刀切”地附加了同等的义务，裁员法制在劳动合同解除体系中的地位不明确，劳动行政部门的介入方式有待改善等问题，使得企业宁愿承担更大的经济成本也要规避裁员条款，这与裁员的立法本意发生了严重的偏离，影响了营商环境的优化。笔者在分析上述问题的基础上，尝试提出了明确裁员事由，将裁员根据事由进行分类管理和精准施策，明确规避裁员法制的情形及其后果，明确劳动行政部门的权责并为企业提供相应的救济途径等建议，以改善裁员法制，降低企业的经济成本，同时做到平衡经营自主权、劳动权与社会公共利益，优化营商环境，从而推动我国经济更好更快的发展。

【关键词】裁员 劳动合同 经济补偿 营商环境

引 言

中共中央提出要“建设法治化营商环境”。习近平总书记提出了“法治是最好的营商环境”的重要论断。2019年4月7日，中央印发《关于促进中小企业健康发展的指导意见》，从减税、降负、深化“放管服”改革等多方面提出要“打造公平便捷营商环境”。

我国当前经济的下行压力仍然较大，原因很多。各地响应中央号召，提出了诸多优化营商环境的举措，相信有关部门的实施细则也在制定中。作为劳动法专业律师，笔者认为不应忽视裁员法制在减轻企业负担，乃至优化营商环境中的重要作用。如何规范企业的裁员行为，保障劳动者的劳动权与企业的经营自主权达致平衡状态，对于优化营商环境，稳增长、惠民生等方面有重要意义。

一、我国的裁员法制及其存在问题

（一）裁员的定义及特征

1.裁员的定义

本文述及的“裁员”，又称裁员性辞退、非过失性批量辞退，在德国法中被称为“负有报告义务的解雇”，在欧盟的相关法规中被称为“集体裁员”，在我国台湾地区被称为“大量解雇”。裁员，是指企业等用人单位在生产经营发生重大变化时，为改善经营，辞退一部分虽没有过错违纪行为，但不符合企业要求或多余的职工。

2.裁员的特征

裁员具有如下特征：第一，裁员事由的法定性。裁员事由是法律规定的，只有满足法定的事由之一，才有可能启动裁员程序。第二，裁员的规模性。裁员不是针对个别劳动者，而是涉及多数劳动者，表现为批量地辞退。第三，影响的社会性。裁员会导致批量的劳动者同时失业，增加了就业压力，对社会稳定也有负面影响。

（二）裁员法制的现状及其存在问题

笔者利用Alpha案例库生成的《“经济性裁员”大数据报告》，本次检索获取了自2013年1月1日起至2019年5月30日止，范围为江浙沪京粤五省市，二级案由为劳动合同纠纷，在裁判文书中全文检索关键词为经济性裁员的案件总数量为1381件。如果维持其他检索条件不变，将二级案由劳动合同纠纷变更为三级案由经济补偿金纠纷，得到的案件总量仅为105件，从中人工逐一筛选，得到诉请与经济性裁员直接相关的案件量仅为66件。具体分布情况如下：

1. 与裁员相关的1381件劳动合同纠纷中的三级案由分布图

说明：从上面的三级案由分类情况可以看到，劳动合同纠纷当前最主要的案由是其他劳动合同纠纷，有1142件，占82.69%，其次是经济补偿金纠纷，有105件，占7.6%，再次是追索劳动报酬纠纷，确认劳动关系纠纷，劳务派遣合同纠纷。此处的“其他劳动合同纠纷”按照最高人民法院关于民事案由的规定可能涵盖的有集体合同纠纷、非全日制用工纠纷、竞业限制纠纷等三个三级案由以及不宜归入任何一种三级案由的普通劳动合同纠纷。

2. 行业分布图

说明：与裁员相关的1381件劳动合同纠纷集中分布于劳动密集型企业，其中制造业占比最大，为69.67%；其次为租赁和商务服务业，占比12.73%；再次为批发零售业，占比5.6%。

3. 2013．1.1—2019.5.30五省市裁员案件区域分布图

说明：江苏省的裁员案件数量为56件，其中，富港电子（昆山）有限公司作为诉讼主体参与的案件数量为21件，久尹科技（苏州）有限公司作为诉讼主体参与的案件数量为11件，享奎电子科技（苏州）有限公司作为诉讼主体参与的案件数量为4件，建宏金属材料（苏州）有限公司作为诉讼主体参与的案件数量为4件，其他公司作为诉讼主体参与的案件数量为16件。上海市的裁员案件数量为6件，上海市环球冷冻机厂作为诉讼主体参与的案件数量为6件，占比100%。广东省裁员案件数量为4件。浙江省、北京市的裁员案件数量为0件。

3.2013.1.1—2019.5.30五省市裁员案件中裁员事由分布图

说明：五省市因企业破产重整事由实施裁员引发纠纷数量共为0件，因企业生产经营发生严重困难实施经济性裁员引发纠纷数量为54件，其中，江苏省为44件，上海市为8件，广东省为6件；因企业转产、重大技术革新或者经营方式调整，经变更劳动合同后仍需裁减人员的裁员案件为0件；因劳动合同订立时所依据的客观经济情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行的裁员案件数量为12件，均为江苏省的案件。

裁员，对企业而言，是一种权利，即在经营状况恶化到法定程度或者发生重大变化导致原来的劳动合同难以履行时，允许其通过裁员减轻负担，提高效益，以达到自救图存或者改善经营状况的目的。

提倡符合条件的企业依法裁员，既可以帮助企业降低裁员的经济成本，又可以保障法律禁止的被裁减人员和优先录用人员的劳动权。但是，在法律实务中，很多企业达到法律规定的经济性裁员的启动条件，却不敢启动经济性裁员的程序，甚至是有意规避经济性裁员的法律规定，对此，劳动行政部门有时甚至是持鼓励的态度。从以上数据可以看出，在中国经济最为发达的五个省市，在六年时间内经济性裁员进入诉讼程序的案件仅为66件，且不排除两审中两造完全重合的案件（一个案件经历了两审，在这66件案件中计为2件的情况），并且这66件案件中有不少案件集中在某一家企业，从企业的角度统计，实行裁员引发诉讼的企业是极少的。这在经济进行“新常态”的情况下并不正常，完全背离了裁员法制的初衷，使得平衡经营自主权与劳动权的立法本意落空。

二、企业规避裁员法制的原因分析

从对105件案例的研究中发现，许多企业在满足了《劳动合同法》第四十一条第一款规定的四种情形，却没有启动裁员程序，而是采用了《劳动合同法》第三十六条（协商解除）、第三十九条（即时辞退）、第四十条第三项（一般预告辞退）规定的方式解除劳动合同，原因主要有如下几种：

（一） 裁员的程序较为繁琐，充满不确定性。

裁员其实是企业用工自主权的体现，因涉及到劳动权等社会权益，对其程序进行规范确有必要，但现有的程序充满不确定性。企业应当提前30日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工意见，就规定了企业的说明义务和听取义务，裁员方案还要向劳动行政部门履行报告的义务。而说明和报告的内容，根据《集体合同规定》第十八条规定，主要包括裁员的方案、裁员的程序及裁员的实施办法和补偿标准。

裁员的上述程序与《劳动合同法》第三十六条、第三十九条和第四十条规定的合同解除方式相比，较为繁琐。另外，企业的听取义务与报告义务不是很明确，充满不确定性。比如对工会或者职工的意见“听而不取”，程序走了，意义何在？劳动行政部门的备案权也充满模糊的空间。

（二） 裁员的事由不够明确，构成违法解除的风险大。

《劳动合同法》确立的裁员的事由，突破了《劳动法》的模式，采用列举加概括相结合的模式对裁员的事由和条件做出规定，既能体现法律的确定性，又能反映法律在客观情况发生重大变化时的灵活性。但《劳动合同法》第四十一条第一款第四项的规定，在很大程度上放宽了企业裁减人员的条件。对“订立劳动合同时所依据的客观情况发生重大变化”，法律没有明确规定，实践中容易导致该条款被企业滥用。另外，该条款第二项的“生产经营发生严重困难”的界定同样模糊，虽授权效力层级较低的规范性法律文件予以细化补强，但因效力层级不够，部分地区还层层授权，如浙江省劳动厅提出的企业“严重困难”的参考标准为：由于市场的原因，连续两年年生产任务不足6个月，造成半停产且扭亏无望的。连续两年半停产还不属于“严重困难”企业，还要再加一个“扭亏无望”的定语，此种情况下的裁员，无异于清算破产，背离了裁员帮助企业救亡图存或减员增效的立法本意。

（三） 裁员法制是否具有反规避的功能尚有争议。

规定裁员制度的《劳动合同法》第四十一条，与该法第三十六条、第三十九条和第四十条在法律适用上有无优先次序，尚有争议。比如符合裁员的事由，但采用了化整为零的协商解除方式，是否构成规避裁员法制的行为而导致解除违法？湖南省常德市中级人民法院曾在（2013）常民申字第32号案裁判文书中认为，《劳动合同法》第三十六条规定的协商解除劳动合同，是指企业与个别劳动者经过协商解除劳动合同的情形。该案中，某公司表面上是与劳动者分别协商解除劳动合同，但实质是进行经济性裁员。《劳动合同法》第四十一条对进行经济性裁员有强制性的规定。某公司通过与劳动者分别协商解除劳动合同的形式，规避法律的强制性规定，侵犯了劳动者的合法权益，该行为无效。

允许企业采取规避裁员的方式解除劳动合同，确实可能会损害裁员法制中的劳动权，即《劳动合同法》第四十一条第二款规定的留用优先权和第三款规定的录用优先权。当然，劳动者的这两项权利，是否允许其自愿放弃？放弃后能否反悔？均值得深入探讨。

另外，本文考察的105件经济补偿金纠纷案中，在66件诉请与裁员直接相关的案件外，笔者还发现另外的39件案件中南京东方鞋业有限公司因过错辞退的案件两审数量为10件，解除事由为劳动者未接受公司对工作内容的合理调整，拒绝提供劳动超过3天，根据《劳动合同法》第三十九条规定的劳动者严重违反规章制度而单方解除，且均获胜诉。如果批量的协商解除可以认定为规避裁员法制的行为而认定无效，那么批量的过错辞退是否构成规避裁员法制的行为？

（四） 劳动行政部门的介入方式有待改善。

劳资集体协商机制中工会的职能作用不显眼，设置的程序除了延缓裁员进程外，并无实质作用。其原因无外乎一元化的工会依存于企业，缺乏外部竞争机制，法律赋予的作用不明确，缺乏有效手段，难以有效保障劳动权。

从笔者检索到的行政诉讼案件中，劳动行政部门的备案权，本身并无审核批准的权力，其备案与否及备案本身因不影响劳动者和企业的权益，人民法院认为备案行为不是人民法院行政诉讼的受案范围。但是，确有劳动行政部门收到企业报送的裁员方案后不满意，不出具收件回执，逼得企业在仲裁和诉讼时申请法院向劳动行政部门调取证据的案例发生，也有裁员方案未被劳动行政部门批准而被迫未实施裁员的案例发生。这就是劳动行政部门未正确行使备案权的行为。

另外，劳动行政部门虽然对裁员方案只有备案权，并无审查批准权，但依附于劳动行政部门而存在的劳动仲裁机构则对裁员行为的合法性有认定权，在劳动行政部门明确裁员方案不合法时，企业基本上可以认定这就是劳动仲裁机构的意见。

（五） 法定的裁员对象不合理，容易形成逆淘汰。

《劳动合同法》第四十一条第二款规定的劳动者享有留用优先权的情形与《劳动合同法》第四十二条禁止裁员的情形，与裁员以减负或者增效的初衷相悖。这也是我国裁员制度最受诟病之处。特别是对于濒临破产，经营发生严重困难的企业，在裁员方案中要优先留用的人员与不得裁减的人员，使得裁员后这些企业的人员结构不但不会减轻企业负担或者提高企业的效益，而且极可能会有相反的效果。

三、如何规范裁员才有助于优化营商环境

法治是最好的营商环境，如何规范裁员法制，打消企业启用裁员程序的疑虑，从而使其成为良法善治，是本文试图讨论解决的重点。

（一）明确裁员的事由，使得企业对自己的行为有更加明确的预期。

这里所说的裁员事由，主要是指《劳动合同法》第四十一条第一款第二项规定和第四项规定的情形。第二项规定的情形，有判例对“严重困难”的标准认定为“连续二年亏损”。

浙江省的严重困难企业的参考标准是“由于市场的原因，连续两年年生产任务不足6个月，造成半停产且扭亏无望的”，应当理解为由于市场的原因，连续两年年生产任务不足6个月（造成半停产）且不裁员就扭亏无望的。这样才合乎裁员法制的本意。

上海市规定的“严重困难”企业的参考标准是：生产经营已出现亏损，且采取停止招工、清退各类外聘人员（包括外地劳动力）、停止加班加点和降低工资等措施之一，实施满半年仍然亏损且生产经营状况无明显好转的。规定该标准的文件已经被废止，但新的文件并未规定新的参考标准。

江苏省规定的“严重困难”企业的参考标准是：企业发生严重亏损，在之后的六个月内企业采取合法的一切措施仍无力扭转亏损局面。

北京市规定的企业“严重困难”的参考标准是：连续3年经营性亏损且亏损额逐年增加，资不抵债、80％的职工停工待工、连续6个月无力按最低生活费标准支付劳动者生活费用的。

广东省没有直接明确的“严重困难”企业的参考标准，规定的“困难企业”的参考标准为：必须同时符合以下条件：1．生产经营出现暂时困难且恢复有望；2．没有裁员或净裁员人数未达到在职总人数的25%；3．没有出现拖欠职工工资行为；4．总负债与总资产之比在80－100%之间；5．在申请前3个月没有出现连续亏损。6．生产经营活动符合国家及所在区域产业和环保政策的（国家限制的行业和企业除外）；7．守法诚信经营,信贷征信良好；8．依法参加社会保险并按规定履行缴费义务。 “严重困难”的标准可在此基础上从严。

由上可以看出五省市的“严重困难”企业的参考标准差异较大，具有相当大的模糊性。

（二）对裁员的法定事由进行分类，因类施策，使我国的裁员法制成为良法善治。

裁员涉及到多重利益：企业的经营自主权、劳动权和社会公共利益。而劳动权又可以分为被裁减人员的劳动权和留用人员的劳动权。站在不同的利益立场，就会对我国的裁员法制有不同的评价。因此，对我国裁员的法定事由进行科学的分类，针对不同的类型，分类施策，就会有效打消企业规避裁员法制的疑虑。

其实，《劳动合同法》第四十一条第一款规定的四种情形，从裁员的目的来看，可以分为两种类型：其一为图存型裁员，也就是裁员是为了让企业生存下来，这种裁员针对的基本上是劳动力出现了绝对过剩的情况；其二为增效型裁员，也就是说为了提高企业的经济效益，此种裁员针对的基本上是劳动力相对过剩的情况。

对于图存型裁员，也就是《劳动合同法》第四十一条第一款第一项、第二项以及第四项兜底条款中符合图存目的的情形，可以着重评价其裁员事由是否客观真实。如果客观真实，在裁员程序和留用人员方面可以从宽把握，甚至对于《劳动合同法》第四十二条规定的禁止裁减的人员，也可以考虑在保障特殊期限的劳动者经济权益的前提下允许其裁减，从而优化其员工结构，改善在市场上的竞争状态，但对被裁减人员的录用优先权应当予以切实的保障。如果裁员事由不客观真实，就认定为违法解除劳动合同。

最高人民法院认为，对于困难企业经过多方努力仍不得不实行经济性裁员，且一次性支付经济补偿确有困难的，要尽可能促使企业与工会或职工就分期支付或以其他方式支付经济补偿问题达成调解协议或和解协议。

对于增效型裁员，也就是《劳动合同法》第四十一条第一款第三项和第四项兜底条款中符合增效目的的情形，可以对裁员事由与过程控制并重，对其依法附加较重的维护社会公共利益的义务。在保证裁员事由客观真实的情况下，严格审查其是否符合法定程序，保障劳动者的留用优先权和录用优先权。

（三） 明确裁员法制在劳动合同解除体系中的地位。

通过对《劳动合同法》第三十六条、第三十九条、第四十条和第四十一条等规定的研究，从解除原因看，基本可以分为过错解除与无过错解除。

《劳动合同法》第四十一条规定的裁员属于批量无过错解除，而该法第四十条明显属于无过错解除。

至于该法第三十六条规定的双方协商解除，也属于无过错解除。从前引的判例中可以看出批量协商解除，与裁员都属于批量无过错解除，确有可能构成规避裁员法制的行为。如果协商解除的人数未达到裁员要求的规模，那么行政机关与司法机关都不宜干涉，除非该协议具有可以认定为无效、可撤销或可变更的情形；如果协商解除的人数符合裁员要求的规模，确有规避裁员法制的嫌疑，且涉嫌侵犯了劳动权和社会公共利益。虽说在自愿的情况下，劳动者可以放弃自身的劳动权，包括留用优先权和录用优先权，但是裁员法制所保护的社会公共利益——企业提供充分的就业机会所带来的良好的社会效益——是不能随意由协议双方放弃的。

该法第三十九条规定的情形属于过错解除，与裁员迥异，即使是批量过错解除劳动合同，也不构成规避裁员法制的行为。

该法第四十条规定的情形属于无过错解除，如果解除人数达到裁员所要求的人员规模，也会构成规避裁员法制的行为。特别是该法第四十条第三项所规定的情形与该法第四十一条第一款第四项所规定的情形特别相似，有时难以区分。

（四）明确和规范劳动行政部门的权限并为企业提供救济途径。

收到企业报送的裁员材料后，劳动行政部门应当予以备案，并出具收件回执。如果企业报送的裁员材料与《集体合同规定》第十八条规定的内容相比，不够齐全的，应当书面一次性告知企业补正，收到补正材料后应予备案并出具回执。如果劳动行政部门不予备案和不出具回执，应当允许企业通过行政复议和诉讼的途径获得救济。

法院在处理这类诉讼时，如果遇到企业主张曾经向劳动行政部门报送过裁员材料，但劳动行政部门不收或者虽收但拒绝出具回执，申请人民法院调取相关证据时，人民法院在企业提供证据线索的情况下，经初步审查裁员的事由极可能成立，仅程序合法性可能存在争议时，应当向劳动行政部门调取证据，以查明事实，保护企业的合法权益。

四、结论

裁员是法律规定的企业解除劳动合同的一种权利，并且规定了裁员的事由和程序，且附加了劳动者的留用优先权和被裁减人员的录用优先权，还明确规定了不得裁减的情形。这些规定系基于我国的裁员法制涉及到企业的经营自主权、留用人员的劳动权和被裁减人员的劳动权以及社会公共利益等多方利益。笔者认为，明确裁员的事由，并将裁员的事由进行分类，对图存型裁员和增效型裁员进行有差异的过程控制，对于批量无过错解除（包括《劳动合同法》第三十六条、第四十条规定）的情形构成对裁员法制的规避行为，应当认定为违法解除，明确劳动行政部门的权限仅为备案权，且要防范其利用指导劳动仲裁机构的便利将这种备案权异化为许可权的倾向，为企业提供相应的救济途径。通过以上调整，打消企业裁员的顾虑，有效降低困难企业的裁员成本，使得我国的裁员法制成为良法善治，有效优化营商环境。