内容提要：随着当今政府从管理型向服务型转变，行政行为对民事私权领域的影响在不断的深渗，也导致公权力与私权利不断的交织在一起，民行交叉案件不断涌现，并且呈现复杂化和复合化的特征。而“一案八判”的司法状态，让当事人无所适从，“一并审理”救济模式的司法休眠实务现状已无法满足日益激增的民行交叉案件，急需将民事争议与行政争议纳入到统一的救济模式中去进行专业、综合的审查、认定和裁决，以此从根本上实质性解决纠纷、防止司法诉讼程序空转。最高院也正是意识到这一司法窘境，将“一并审理”的相关问题纳入2020年司法解释立项计划。

本文从代理的一起民行交叉案件入手，分析该案中涉“登记”这一民行交叉先天基因，介绍民行交叉案件的概念、不同法系的救济模式以及我国的相关法律规定、司法救济现状，阐述代理案件中的争议焦点问题，提出在我国现有法律体系下的救济路径，以期对改善民行交叉案件互相推诿、兜转数年而不得实质解决的司法现状有所裨益。

 

关键词：民行交叉 不动产登记 救济模式

 

一.案例简介

（一）.案件背景情况

2019年1月17日，浙江省开化县人民法院以裁定受理债务人衢州RLJ化工有限公司(下称RLJ）对RLJ进行破产清算的申请，同日指定了浙江GZ会计师事务所(普通合伙)担任RLJ的管理。管理人审核确认了JT公司对RLJ依法享有4621100元的破产债权。

2019年4月4日，RLJ公司召开第一次债权人会议。依据管理人提供的会议资料得知，在管理人接管RLJ公司后尚有房屋及土地不动产登记在RLJ名下，但前述不动产已于2015年被开化XXX管委会（以下简称管委会）收储，被收储的工业用地面积为15447.80平米，房屋建筑面积为3458.45平米。因此，管理人认为RLJ在偿付破产费用后，可供分配的财产价值为零，直接请求法院裁定终结破产程序。

经查实2019年3月29日，管委会以RLJ的名义对RLJ名下的房产土地向开化县自然资源和规划局申请了注销转移登记。管理人于2019年7月5日注销了RLJ。

（二）、救济途径及案件目前状态

2019年5月开始，代理人开始收集相关证据材料以及开展案件事实的调查工作，经与开化县人民法院多次沟通，最终于2019年6月5日成功立案。鉴于管委会在RLJ破清算期间以RLJ的名义申请注销登记的行为致使作为债权人的债权无法受偿，严重损害了当事人JT公司的合法权益，2019年7月14日申请追加管委会为本案共同被告。为了进一步明确案件诉请，强调本案系破产纠纷，2019年8月5日提交《诉请变更申请书》，依法主张将注销的不动产归入RLJ破产财产、请求判令被告承担原告律师代理费并由第三人管理人进行适当分担。

经过一次开庭询问，法官认为这个案件重大复杂，开化县法院从未受理过，在衢州地区亦属首例，以该案件不符合民事诉讼起诉条件为由，驳回起诉。但在案件的代理过程中，代理人多次与承办法官进行了交流和沟通，承办法官承认RLJ以及委员会行为不妥，但由于目前确实不清楚该案件应当通过何种救济途径进行诉讼，因此，才会直接裁定驳回，希望可以通过上诉的途径，依靠中院法官的智慧来得到解决。代理人于2019年8月29日收到开化县人民法院送达的驳回起诉裁定书。

在法定上诉期内当事人启动了二审诉讼，管委会进行了书面答辩并举证。2019年10月10日进行了公开开庭审理，并于2019年11月送达了驳回上诉裁定，认定本案涉及的《退二进三收购协议》的效力及履行过程合法性的判定，系数行政案件范畴，而且注销本身也是行政行为，至于对管理人履职不当的赔偿主张成立的前提仍是对收储协议效力等的认定并不单纯，不属于民事诉讼范围，因此，作出维持原裁定的终审裁定。

2019年11月26日，按照之前裁决的认定，当事人迫于无奈向柯城区人民法院提起行政诉讼案件，确认管委会收储行为无效以及撤销注销登记行为。法院承办人员收到案件后，便与代理人联系，告知将驳回原告的起诉，于是代理人将之前两份裁定向法院提交后，该案件便进入“死寂”状态。2020年5月11日JT收到了驳回裁定，认为该案件应当通过民事途径寻求救济，该案不属于行政诉讼的受案范围。

二. 不动产登记行为天生的民行交叉基因

从该起衢州首例债权人主张撤销行政机关破产不动产注销登记案件的背景以及救济途径的介绍，不难看出因该案件涉及到了收储协议以及不动产注销登记行为，具有一定行政因素，导致案件最直接的民事破产财产归入的救济路径受阻，兜兜转转半年后不得不诉诸于行政救济，从间接的角度先主张协议以及登记行为的无效性，再转战民事“战场”来确认RLJ破产时的财产范围，从而改变JT 公司400多万债权0清偿的状态。但从行政案件从受理之日起至今4个多月时间而毫无进展的不正常司法进程状态来看，间接救济的路径也“布满荆棘”。为此，只有识别了不动产登记的法律性质以及法律效果才能厘清其与生俱来的“不平凡”的民事、行政交叉的坎坷救济途径的基础序列。

有学者认为不动产登记系公法行为，登记行为只是行政机关对特定事物的认可和记载，是国家对既有民事法律关系和民事权利的确认，并不直接为当事人设定权利义务，属于行政确认行为；同时又强调从物权法相关规定来看，其是不动产物权的公示方式，目的在于保护不动产物权变动中第三人的交易安全。但也有观点认为，其属于国家设立的负担公共职能的机关参与的私法行为；由行政机关负责不动产登记事务是中国当前的现实选择，是具有特定司法效力的行为。由此可见，在学理界对不动产登记行为既有认定为登记效力，也有认为除了产生行政法上的效果外，也会产生私法上的民事权利义务变动的效力。也正是如此，决定了不动产登记案件民行交叉的先天基因。而一旦涉及不动产登记原因行为（不动产出让、继承、收储、征收等）问题或是登记程序合法性问题导致登记结果与真实状态不一致时，不动产登记在民法和行政法领域就会围绕真实权利状态产生冲突，进入司法场域就成为民行交叉案件。

 

三. 民事行政交叉案件概述

(一）.民行交叉案件的概念

    我国法律以刑事、民事、行政三大实体法为标准将社会活动划分成不同的领域，并且在不同的领域范围内，由不同的实体法和程序法进行规范和调整。但随着社会生活的日益复杂化和交往程度的加剧，一个纠纷、争议往往交织按照前述人为标准所划分的不同法益，正如文首所发生的主张撤销不动产登记行为而扩充破产财产的案件，因此，在现代生活中已经大量出现不能简单的以“刑、民、行”三大类进行界定、割裂处理的复合型案件。

    民行交叉案件就是指民事争议与行政争议基于法律事实上的联系，导致审理存在因果关系、关联关系的案件。

（二）.民行交叉案件救济模式

    纵观目前不同法系国家关于民行交叉案件救济模式的情况大致可以分为三大类。

其一，以英国为代表的一元制模式。

英国的普通法院受理的诉讼案件，包括民事、刑事和行政各类案件。民事诉讼案件行政诉讼案件适用同样的法律标准，行政机关违法和普通公民违法一样，都会被一视同仁追究法律责任，使“自然公正原则”得到最大限度的体现。该种模式，能够最大效率的解决交叉案件，避免诉累、节约司法资源。

其二，以德国为代表的二元制模式。

在德国，将法院根据审判案件性质的不同进行划分，细化为普通法院、行政法院等其他法院，因此，民事案件的审理归普通法院，行政案件的审理归行政法院，若发生民行交叉案件时，通过一个附属问题解决的方式进行处理。例如在民事案件的审理中，发现具有行政先决问题，那么将由行政法院就该先决问题进行认定后，再回到民事案件审判。这种模式的优点在于两种不同类型的争议均可得到专业的救济。

其三，以日本为代表的混合模式。

20世纪30年代之前，日本深受欧洲等国的影响，是典型的的大陆法系国家。之后，随着英美等国在世界的崛起，日本又吸收普通法系的特点，使得日本的法律体系兼具两种法系的特点，而形成混合裁判模式。在该模式下，法院设置采用一元制，但对具体案件的审理则采用二元制的方式，出现民行交叉案件时，先采取中止进行中的民事案件，再将案件在同一法院内进行案件移交，待完成行政案件审理后，再恢复民事争议的实质处理。

从国际上民行交叉案件三种救济模式的对比中，我们不难看出不论是一元制还是二元制或是混合制的裁决模式，都不会出现我国审判实践中的乱象：对民行交叉案件，不同法院或同一法院的不同审判庭对同一民行争议的审判程序、法律适用和裁判结果上存在较大的差别，甚至出现“一个案件，八份判决”的惊人现象。

（三）.我国民行交叉案件司法状态

1. 我国民行交叉案件救济模式的相关法律规定

（1）.从民诉角度出发---分案审理

我国民事诉讼法并没有关于民行交叉案件如何处理的明确规定，只是在136条中规定了中止诉讼的内容，也正是此条的规定，开启了我国“先行后民”或“先民后行”的分别审理的救济模式。在该模式下，对何为民、何为行以及先民还是先行的判断缺乏标准，因此，不同的法官受不同的认知水平、办案压力等因素的影响，往往就出现不同认定甚至是互相推脱的情形，从而对实体审理产生严重后果，也导致了一案久久未决、同案不同判的混乱局面，这不仅当事人无所适从，司法公正亦受到严重影响。

（2）.从行诉角度出发---合并审理

    2017年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第61条规定：在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并受理。之后2018年的行诉解释第17、18、19条还进一步规定了一并审理的提出时间、不予准许的情形、审判组织、立案规定、法律适用、调解及裁决。至此，民行交叉案件的审理模式有了明确的法律依据。同时我们也不难发现，可以适用一并审理的民事与行政争议交叉案件的范围具有明显的局限性，但本文所涉的行政登记类案件符合法律规定的受案范围。

2. 民行交叉案件在司法实践中的“休眠”现状

通过搜索我国文书裁判网，设置“民行交叉”、“行民交叉”、“一并审理”为关键词，模糊检索到525份（时间界限在2015年5月1日至2018年11月1日），其中有490件的当事人申请了一并审理，但人民法院审查通过的仅有20件，这也就意味着全国仅有4%的申请一并审理的民行交叉案件成功受理，由此可见一并审理民事争议的救济模式适用率极低、处于“休眠状态”。

最高人民法院正是看到了如此的司法囧境，以法办【2020】71号文件的形式发布《最高人民法院2020年度司法解释立项计划》的通知，将“关于行政诉讼中一并审理民事争议案件适用法律若干问题的规定”列入第一类需要在2020年底前完成的立项任务，以提高司法效率、一并解决纠纷，切实减轻当事人与法院的负担。

 

四．民行交叉不动产撤销案救济途径的实务分析

（一）.实务案件的相关问题辨析

1、本案中《退二进三收购储备协议》属于民事合同

（1）、管委会认为收储协议为行政合同的观点无法成立。

A、管委会认为“只要管委会是行政机关，其作为一方签订的协议即为行政合同”的观点缺乏依据。

其实从本质上来说，管委会的这一错误观点，并不是一个法律问题，而是一个逻辑学问题。确实行政合同是需要一方主体是行政机关，另一方主体是行政相对人，但并不等同于只要一方是行政机关所签订的合同就属于行政合同。众所周知，在民事交往过程中，行政机关也常以民事平等主体的身份签订合同，因此，不能单纯以是否是行政主体来直接判定合同性质，而应当结合行政主体是否行使行政职能、是否符合行政程序和要求进行综合判定。

B、涉案的退二进三协议从签订的程序和内容来看，完全不符合土地收储的行政要求，其本质即为民事财产转让合同。

a、管委会依法不具有土地收储的行政职权，即管委会并非法定土储主体。

依据国土资发【2007】277号《土地储备管理办法》第3条规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。而依据管委会的统一社会信用代码证书，管委会的机构性质为机关，因此，其不符合该办法规定，并非法定的土储主体，并不具有土地收储的行政权利，无权签订收储行政合同。管委会与RLJ签订的协议只能是民事类的财产转让合同。

b、未见涉案土地纳入当年土储计划，不符土地收储的规划程序要求。

依据国土资发【2007】277号第7条规定，土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。但从涉案土地的登记材料中未见任何相关年度编制土储计划以及衢州市国土部门的备案材料。

c、涉案土地在长达四年时间里“退而不进”长期荒废，与退二进三加快淘汰落后产能、优化产业结构，大力发展现代服务业政策要求和目的严重不符。

依据国土资发【2007】277号文件第9条规定，市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。但涉案土地在长达四年时间里长期荒废、退而不进，与当时退二进三优化产业结构、帮助企业转型、大力发展服务业的行政管理要求和目标明显不符。而且也从未看到具有涉案土地收储利用的具体项目实施方案，进而导致了土地长期荒废的现状，因此，涉案土地的收储协议纯粹就是借用退二进三政策名义行土地转让之实。

d、涉案土地的收购资金来源不符合法定土储资金要求。

依据《土地储备资金财务管理暂行办法》第3、4、5条的规定，土地储备资金实行专款专用、分账核算，并实行预决算管理，来源于财政部门的专项资金或土地储备机构的贷款，但本案中的管委会收购资金来源却是一家工业投资公司，因此，涉案土地的收购资金并非土储资金，收购的土地也并非土储计划土地，管委会与RLJ所签协议只能是普通的民事财产转让协议。

（2）.《退二进三收购储备协议》不符合行政合同的行政管理职能、目标等特征。

在前期调查取证的过程中，我们也了解了一些关于RLJ不动产被收购的真实动因,即RLJ公司发生火灾，产生了大量的受害人员的赔偿问题，而企业没有资金，造成了大约1500万元的缺口，不得不找到管委会寻求帮助，而管委会为了避免发生群体性受害人员上访等事件，才借用退二进三收储名义，以严重偏离市场价值的1500万元左右的对价进行收购，用以支付火灾赔偿款。因此，从这个实际情况来看，案涉收购协议根本与退二进三产业优化升级的行政管理职能、目标不存在任何关联性。

（3）.管委会辩称因RLJ对苗木自己保留并要移植，就可以随意变更合同约定内容，那么这一情况也恰好证实了涉案协议本质上就是一个双方可任意合意变更的民事合同，而非具有确定性的行政合同的事实。

在庭审过程中，就代理人提出RLJ并没有收到协议约定的全部收购款的事实，管委会辩称收购协议中的收购款金额系因RLJ的单方要求进行了更变。这一辩称反而可以进一步证实管委会与RLJ所签订协议正是以双方合意为基础的平等民事主体之前的民事协议，而非一旦签订非经法定程序不可变更的行政合同。

正如管委会在庭审中言辞凿凿所述，行政合同不同与民事合同，正是因为行政主体享有行政优益权，表现在对合同履行的监督权、指挥权，双方的权利地位是不平等的，是管理和被管理的关系。那么，倘若涉案收购协议确系行政合同，怎么可能在协议签订之后，因为被管理者的单方意愿而轻易发生变更，行政主体的行政优先权和行政受益权又如何体现、如何保障。

3. 一审遗漏、误解民事诉请、法律适用，错误认定属于行政案件受案范围

（1）.一审故意遗漏JT公司的部分诉请和主张事实，将关于破产财产的归入诉请强行套入请求撤销行政行为，从而错误认定本案不属于人民法院受理民事诉讼范围。

A、一审在裁定书事实陈述部分遗漏上诉人“将注销的不动产归入被告RLJ财产”的请求，在裁定书中错误记载上诉人更变后的第一项诉讼请求，进而错误认定JT公司起诉的目的仅在于撤销注销转移行为。

2019年8月6日，一审法院安排当事人到庭询问，便当庭向承办法官提交了书面的《诉请变更申请书》，依据该书面申请书，证实上诉人将第一项诉请从“依法撤销被告将登记其名下房产、土地注销登记转移的行为”变更为“依法撤销于2019年3月29日就被告RLJ作出的注销转移行为，将注销的不动产归入被告RLJ财产”。但一审在裁定书的第2页第3、4行，却仅陈述了上诉人部分变更诉请内容，隐匿了“将注销的不动产归入被告RLJ财产”的内容。该部分内容的隐匿，直接产生了上诉人的诉请仅为撤销注销登记这一行政行为的错觉，而隐藏了原告提起此次诉讼的真正目的，即为了撤销个别清偿行为，追回RLJ的不动产。由此可见，本案的争议焦点本质上就是关于RLJ破产财产的认定纠纷，而非一审裁定认定的行政纠纷。

(2).一审在裁定书中遗漏了上诉人追加管委会为被告系基于其违反民事承诺的事实以及相关的民事规定，而非基于其行政主体身份以及其行政职权的行使，因此，本案虽以行政机关为被告之一，但追究的是其民事责任，而非行政责任。

JT公司于2019年7月14日向一审法院提交了《申请书》一份，申请追加管委会为共同被告。依据该申请书事实与理由部分内容“2019年3月29日，被申请人（即管委会）以RLJ的名义对其名下的房产土地向开化县自规局申请了注销转移登记，同时被申请人在注销登记时承诺本申请系申请人真实意思表示，并对所填写的上述内容及提交的申请材料真实性负责，如有不实，愿承担法律责任。开化县自规局于当日对RLJ名下土地及房屋进行了注销登记。至此，RLJ破清算期间以RLJ的名义申请注销登记的行为致使作为债权人的申请人债权无法受偿，严重损害了债权人的合法权益。现根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第73条的规定，请求追加管理委员会作为本案必须参加的共同被告参加诉讼”，可以证实JT公司申请追加管委会为共同被告完全是基于其擅自以破产公司RLJ的名义向不动产登记部门提出了注销申请以及提交了不实的材料，从而注销了原本属于RLJ的破产财产，导致RLJ无产可破，JT公司400万元的破产债权0清偿。但一审裁定却遗漏了追加行政机关为共同被告的民事原因以及民事依据，进而错误认定本案追究的是管委会行政机关的行政责任、不属于民事诉讼的范围。

(3). 一审裁定忽视了上诉人向被上诉人主张权利所适用的民事法律规定的事实，进而错误认定一审纠纷为行政纠纷案件。

在判断某一争议是否为行政争议时须综合考虑到主体因素、公权力因素、所适用的法律法规的实质规定以及公共利益等多重因素，而在这多种因素中，最主要的因素实际上是行政主体的行为所依据的法律法规的内容，因为它在一般情况下会决定某一行为主体是否为行政主体，其所作出的行为是否为公权力的行使。因此，在判断某一争议的性质时应当首先考虑到相关法律法规的实质内容。

JT公司是依据《合同法》第74、75条以及最高人民法院《合同法司法解释一》第五部分关于撤销权的规定，主张在破产清算期间注销转移RLJ名下不动产而致使作为债权人的上诉人无法受偿的民事责任。而其中涉及的行政机关管委会其行为仅涉及其擅自冒用破产公司的名义申请办理注销登记，而非该行政机关依据其行政职权来注销了破产财产，并且管委会也并不具有自规局的注销行政公权力。因此，从上诉人所选择适用的法律规定以及涉案主张和事实来看，本案并非行政纠纷案件。

4. 案件本质为破产纠纷，以破产财产认定为核心

 本案诉争的房产以及土地使用权属于RLJ的破产财产，因此，管理人应当将不动产进行拍卖处置，用于对债权人的清偿。因此，本案的本质即为破产财产的认定问题。

（1）.依据《中华人民共和国物权法》以及《中华人民共和国破产法》，物权以登记为准，诉争房产以及土地使用权系RLJ的固定资产。

依据物权法第6条、第7条、第9条的规定，本案中在2019年1月17日法院受理RLJ的破产申请时，诉争土地使用权以及房产所有权确实登记在RLJ名下，因此，不论之前是否签订过转让或收储协议，只要未进行过物权变更登记，则RLJ即为该不动产的权利人。而依据破产法第30条的规定，破产申请受理时属于债务人的全部财产，以及破产申请受理后至破产程序终结前债务人取得的财产，为债务人财产。因此，诉争不动产确系RLJ的破产财产，应当及时进行拍卖处置，用于对债权人债务的清偿。

（2）.管理人应当及时通知管委会进行债权申报。

依据管理人印发的第一次债权人会议资料中的RLJ的财产状况调查报告，管理人明知不动产登记在破产公司名下，一家工业投资公司履行了部分管委会的支付义务，那么管委会仅履行了合同约定的债权行为，但债权行为的履行或部分履行，如前所述，依法并不发生物权变动的法律效力，管委会仅享有对RLJ转移物权的请求权。因此，本案中管理人应当认定管委会作为已知债权人，依法通知其进行债权申报。

5. 退一步来说，假定管委会与RLJ签订的收购协议系行政合同，那么本案依法属于民事诉讼，应当以民事途径加以解决。

如前所述，JT公司坚持案涉的退二进三协议不论从主体还是从程序、资金等方面均不符合行政收储的法律规定，该协议名为行政土储实为不动产转让协议。即便退一步来说，假定该协议就是行政合同的性质，管委会进行的是履行行政职能的行政行为，那么本案也是作为RLJ债权人的JT公司就管委会所作出的行政收储行为导致其400余万元债权无法得到清偿的损害纠纷。依据行诉解释13条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼。因此，本案中不论管委会是以行政机关身份出现还是收购协议属于行政合同，本案的纠纷都应当在民事法律范围内进行审理和解决。

二审法院仅就该观点进行了正面的回应，认为该条所指的民事诉讼是债权人与债务人之间的民事争议提起民事诉讼，并非债权人可对行政机关提起民事诉讼，上诉理由系对法条的误读不能成立。但最高院著书明确，该条就是债权人原则上不具有行政诉讼原告资格的规定。正如本案情形，即便管委会依据行政收储协议而申请注销登记导致债务人RLJ 无产不破，直接影响JT 公司债权实现，JT公司依法根本就不具有向管委会提出行政诉讼的原告主体资格。而二审法院裁定中将该条规定限定为债权人与债务人之间的纠纷通过民事途径解决，完全曲解了该条的法意和立法意图，明显属于无法成立的裁判说理。因此，结合本案的实际情况，确实不属于行政诉讼的受案范围。

6. 小结

综上，通过前述四大点案件争议实务分析，我们不难得出已生效的一、二审裁决应当无法成立，本案不应当通过行政诉讼途径解决；虽该案件涉及到了相关的土地收储、注销登记具有行政性质的争议纠纷，但案件的主导因素以及争议焦点仍在于民事性质的争议纠纷，本案应以民事诉讼为主、行政诉讼为辅，甚至可以说，本案是“穿”着行政“外衣”的民事案件。一、二审法院对JT公司所提出的万余字的代理词、上诉状等材料，回避其所主张、阐述的案件事实、法律论述、请求本质以及诉讼目的，以《退二进三收储协议》中“收储”二字便简单定性为行政合同以及涉及到行政注销就直接认定不属于民事诉讼范围、驳回起诉的做法，让当事人愤怒不已、无法接受、甚至对司法的公正性产生怀疑。

（二）.救济模式分析

1. 根据案件实际情况应当先行厘清民行交叉案件的主辅关系

    本案中，虽有行政因素并且貌似行政争议还直接影响着民事案件的走向，但经过前述关于案件相关实务案件的法律分析，我们可以准确的厘清在该起案件中，民事争议方为案件诉讼的根本和主线，也是当事人提起诉讼的诉求出发点，而所涉其中的关于收储协议的性质、效力以及注销登记的合法性问题只是辅助性争议，因此，本案系典型的民主行辅案件。

2. 民主行辅案件应以民事案件立案救济先行确定先决争议

    本案应以民事争议进行立案救济，法院在审查过程中发现存在行政争议，正如本案一、二审裁决中所认定的JG公司要求将注销的不动产归入RLJ的破产财产，前提是认定诉争土地、房产是否属于RLJ的破产财产，其基础及核心是对涉案《退二进三收购协议》效力及履行过程合法性的行政判定。鉴于我国民事诉讼法中并不存在民事争议中一并审理行政案件规定的立案现状，因此，在现有的法律框架下，应当依据民诉136条的规定，先中止民事程序，将相关行政争议移送行政庭立案审理，若在此过程中，当事人对行政先决争议判决不服，有权提起上诉，待行政先决争议判决生效后，再恢复民事审判程序，继续民事争议的审理。唯有在该救济模式下，该民主行辅案件才能一揽子高效解决，而不是一个案件数个裁定，兜兜转转数年也无法转入实质审判、终结实质争议。

3. 行主民辅案件应以行政案件立案救济一并审理民事争议

对于以行主民辅方式进行交叉的案件，当事人应通过向受辖的法院提起行政诉讼的方式进行救济，而涉及其中的民事争议，按照行政诉讼法以及司法解释的规定，由当事人提出申请一并由行政庭统一审理。虽然鉴于目前一并审理救济途径处于“休眠”的司法实践，但这一模式仍为最优行民交叉争议解决模式，并且随着年底相关司法解释的出台、落实和强化，一并审理模式一定会成为根决行主民辅案件的不二选择。

 

 

 

 

 

 

  

 

注释：