政府信息不存在案件中的举证与说明——基于指导案例101号的展开
作者：浙江五联律师事务所 王 钦 日期：2022-12-06 阅读：1,750次
【摘要】政府信息不存在是信息公开的制度实践之中政府最常采用的答复方式，也是最容易引起行政争议的一种情形。最高院发布的指导案例101号指出行政机关在诉讼过程中必须举证证明已尽到充分合理的检索义务，否则政府信息不存在的主张将难以得到支持。本文旨在从对该案例的阐述和分析入手，剖析其中的举证与查证过程，探究充分合理的查找检索义务的具体意涵，确定本案对政府信息不存在诉讼案件的解决有何指导和示范作用何在，并指出其中的欠缺与纰漏之处。除此之外，行政机关相关的说理答复程序，也是政府信息不存在情形之下争议解决和权利保障机制中极为重要和不可欠缺的一环。
【关键词】信息公开 政府信息不存在 举证责任 公开程序
一、引言
政府信息公开制度自《中华人民共和国政府信息公开条例》实施以来，在推动法治政府建设、依法保障公民民主权利的进程之中，发挥着“预防行政权力的腐败与异化、扩展权利保护的内容和方式、规范国家机关权力的范围与限度”的重要价值[ 黄学贤,杨红：《政府信息公开诉讼理论研究与实践发展的学术梳理》，载《江苏社会科学》2018年第03期。]；但与此同时，也面临着诸多理论研究与制度运行之中的难题。十余年的信息公开制度实践显示，“政府信息不存在”作为依申请公开过程之中行政机关最常使用的一种答复方式，是最容易促使申请人提起行政诉讼、引发行政争议，也是最容易滋生社会矛盾的一种情形。现实之中因申请信息不存在、难以解决相关问题而深陷投诉、上访、诉讼的辗转维权之累者往往数不胜数。更有甚者，在被答复信息不存在的情况下有的当事人转而反复申请、反复投诉、反复起诉，既使得信息公开制度有向另类信访异化的趋势，也使得纠纷和争议被反复搁置堆积，造成恶性循环。在许多情形之下，一纸“所申请信息不存在”的告知书，极易成为行政机关推卸依申请公开之责任、转移信息保管不当之过失、损害当事人之知情权的一种借口，也有损于信息公开制度的运行效果实现。因此，有必要对此种信息不存在情况之下的程序原理、证明责任分配、救济措施、解决途径等问题等予以学理上的探讨。
二、政府信息不存在的意涵
《政府信息公开条例》第三十六条第4款规定“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”，但并未指出政府信息不存在的具体意涵。看似一目了然的不存在概念，实际上掩盖了诸多不同的情形，在理论研究和司法实践中切不能一概而论。例如，在某些情形之下，政府信息不存在，是自始至终始终不存在，抑或是曾经存在但因其他原因而“不存在”？在郑某诉上海市人民政府政府信息公开案中，郑某与被诉的复议机关就面临着这两种情形的分歧。郑某主张行政机关寄送的答复函曾经存在但行政机关未予以保留，而复议机关则给出该答复函处在政府信息不存在这一状态的答复。尽管对于郑某来说，这两种情形都阻碍他对政府信息的获取，但对法官而言，则影响在本案之中进行审查和判决的方式，最终也影响到对郑某权利的保障。[①参见上海市第二中级人民法院[2010]沪二中行初字第21号行政判决书。]实际上，可以归结和概括到到“政府信息不存在”之下的具体情形可能是：确无该信息，政府信息自始至终不存在；相关行政机关无收集记录、保存制作相关信息的职责；未履行该制作职责；相关法律事实未发生（如申请公开不动产变更登记信息而相关物权人未提出变更）；文件管理存在漏洞（毁弃、丢失、污损等）；等等。
有些学者主张,“政府信息不存在”的含义应当是明确的,也就是“从未制作过或者获取过”，即自始至终的不存在[②参见殷勇：《政府信息不存在情形下的司法审查》，.载《法学》2012年第01期。]。但就笔者而言，不应作此限定。本文所探讨的政府信息不存在作为行政机关的一种答复形式，也是行政诉讼过程中待证之事实，以上所列举的几种情形实际上都是造成政府信息不存在这一状态的原因。无论是由何种原因造成，在行政诉讼过程中，也许面向行政机关的是上述特定情形之一，但面向相对人和法官的，都仅仅是政府信息不存在这一种情形。行政诉讼的争议焦点是行政机关作出政府信息不存在的答复这一行政行为是否合法，那么无论是何原因造成行政机关作出这一答复，在答复做出之后，该行政行为都具有同样的对外效力，在法院判决作出之前的阶段，也都不影响行政行为合法性争议的解决。因此，没有必要也不应当对政府信息不存在的意涵作出某种限定，当行政机关作出政府信息不存在的这一答复形式时，即将其纳入我们所要探讨的主题之中。
三、政府信息不存在时的证明过程与责任分配：从指导案例101号出发
在指导案例101号（罗元昌诉重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处政府信息公开案）之中，原告罗元昌因其另一损害赔偿纠纷案中举证需要，向被告重庆市彭水县地方海事处申请公开其名下船舶发生事故的海事调查报告等事故材料信息，彭水县海事处则以“经查该政府信息不存在”为由告知罗元昌。法院审理查明认为，彭水县地方海事处作为彭水县的海事管理机构，负有对彭水县行政区域内发生的内河交通事故进行立案调查处理的职责，其在事故调查处理过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息属于其职责范围内的政府信息。而在原告提交了该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索等初步证据后，海事处不能提供相反证据，也没有提供印证证据证明其尽到了查询、翻阅和搜索的义务，而仅有其自述，因而人民法院不予支持彭水县海事处有关政府信息不存在的主张。[ 参见重庆市中级人民法院[2015]渝四中法行终字第00050号行政判决书。]
我国《行政诉讼法》规定了行政机关对其行政行为的合法性的举证责任，但在此类信息不存在案件之中，针对不予公开的行政行为却难以做此种楚河汉界式的责任划分。引发举证责任分配之复杂性的根本性原因在于：待证之事实，即政府信息不存在，乃是一个否定性的事实。一方面，对于行政机关而言，使其承担证明此类否定性事实，既有违诉讼法之常理，“诉讼参与人不对消极性的事实负证明责任”[ 卞建林：《证据法学》，中国政法大学出版社2007年版，265页。]，也为法院审查之所难；另一方面，如果完全由相对人承担证明待公开信息存在之肯定性事实，则有悖于信息公开制度之保护价值，更有违与事实与常理，因为“如果没有被上诉人的配合，这将是一项不可能产生之任务。”[ 此处被上述人指被申请公开的行政机关，章剑生教授论述此点时结合了信息公开第一案“董某诉上海市徐汇区房管局信息不公开案”的案件事实，此外，实际上本案作为备受争议的第一案，也面临着主张信息不存在时的证明责任分配之困境。参见章剑生：《知情权及其保障——以〈政府信息公开条例〉为例》，载《中国法学》2008年第4期。]因此有必要或者说只能对这种举证责任上的矛盾进行一定的协调或转化。
所谓转化矛盾，即是转化得出原有证明结果的待证之事实。在本案之中，法院即是采取此种规避举证责任分配矛盾的思路，并且在实践之中，在本案作为指导案例公布之前，法院就已有意或无意地采用了此种方法，将不可查明或不便查明之事实转化为其他事实。在本案裁判文书中可以看出，法院实际上审查了两个事实：其一是彭水县海事处是否负有制作获取、记录保存该信息之职权，其二是彭水县海事处是否尽到了查询、翻阅、搜索的义务；而在前者为肯定性结果、后者为否定性结果时，法院以此判决彭水县海事处不予公开的行为违法。那么在这个过程之中，此二事实如何实现证明对象之转换？其合法性基础何在？二者之间又存在何种逻辑关系？
就事实一而言，在一些学者看来，其可以转为为待证事实的原因或许在于：《政府信息公开条例》第三十六条第4款、将“依据本条例的规定决定不予公开”和“该政府信息不存在”两种答复合并规定为一项，其实质上的共同含义是“本机关对此无义务”。因此，本案之中如果彭水县海事处举证证明自己无相关的制作获取、记录保存的职责，那么就可以证明所申请信息不存在。但是，很明显的是，在《政府信息条例》之中立法者将不属于本机关公开与信息不存在分而列之，显然是分属对应两种不同的事实情况；不能因为行政机关对某一信息负有特定的职责，就确证该信息是客观存在的，而忽视一些特定的情况，例如应当依相对人申请制作而制作的信息，当事人未曾提出申请，或者制作完成之后该信息因行政机关保管不善而发生丢失、污损、毁弃，或者行政机关因不作为而根本没有履行该职责等等各种情形。在理想的情况下，即对一个永远依法行政、恪尽职守、毫无差错的行政机关而言，进行这种转换才可以称得上是百无一失，然而现实情况却有所不尽如人意。因此，在本案之中，法院审查事实一的目的并不是直接为了查明该信息是否客观存在，而在于：如果彭水县海事处确无相应职责，那么就足以证明被诉行政行为的合法性，进行下一事实的审查便毫无必要，法院实际上只进行了一种前置性的审查，而未真正触及证明问题的核心。
就事实二而言，其背后的证明逻辑是：第一，既然行政机关对该信息负有记录和保存的职责，同时也负有依相对人申请而公开的义务，那么行政机关就自然需要经过在自己所保存的信息之中依当事人申请进行查询搜索的这一过程；第二，如果行政机关能证明自己已充分尽到查询、翻阅和搜索的义务而仍未获取该信息，那么便足以推出信息不存在之事实。2009年最高院出台的司法解释征求意见稿中就曾规定：被告主张政府信息不存在的，应当提供经过提供经过合理查询的证据。[ 参见《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》，但最终出台的司法解释中将此条删去。]此种方法的实际意义在于，审查行政机关是否尽到查询和搜索义务，具有明确和可视的实践性和操作性，同时作为一种对程序性事实的审查，也降低了法院审查实体性问题的难度。作为反面案例，本案裁判文书并未详细阐释法院是如何就行政机关的查询过程进行审查的，但其裁判要旨申明了行政机关检索义务的履行在举证过程中的重要作用。
当然，在进行转化之前，还有一个重要的前提：即原告能提交该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索等初步证据，由此可见，原告承担的是前置性的初步证明责任。此种证明责任的特性在于：一是“初步”，即原告只需面对较低的证明标准，无需提供清楚确凿的证据，只需相关的线索即可；二是“前置性”，即对信息是否存在的举证与审查，必须在原告提供线索之后才启动。这两种特性联系在一起，一是出于价值衡量，考虑到原告具有较弱的举证能力，要完全证明政府信息的客观存在无异于痴人说梦；二是原告也必须在举证过程之中承担一定的推进责任。就这一点而言，尽管原则上行政机关就行政行为合法性负证明责任，但也并非意味着所有情形之下原告都全无证明责任。《行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件之中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。我们可以以证明责任分配的“规范说”理论来观察这种分配方式[罗森贝克的“规范说”( Normentheorie) 主张，如果一方当事人认为适用某一具体法律规范能够满足自己的主张，那么其必须对该法律规范所蕴含的事实要件进行举证，并承担该事实真伪不明的不利后果。参见郑涛：《政府信息不存在诉讼之证明责任分配探析》，载《清华法学》2016年第6期。]：既然被告在原告申请下履行职责的义务来源于实体法规范，原告在诉讼过程之中就是要主张被告应当履行该义务，那么原告应当对其中的事实要件即证明自己提出申请进行证明。因此，依申请信息公开案件同样属于第三十八条所规定的情形；原告申请被告履行政府信息公开职责时，同样也应当证明自己提出了请求行政机关履行信息公开职责的客观事实，而信息的客观存在，必然是原告应当证明的客观事实中的不可缺少的事实要件，原告因此也必须就信息的客观存在予以证明。
因此原告也必须就政府信息的存在提供的初步的线索，承担前置性的初步证明责任。对原告而言，此种责任足以减轻其举证负担，在承担较轻的举证责任的同时，也足以充分发挥其在举证中的积极性和能动性；对被告而言，也可以有的放矢地查找相关信息；对整个诉讼程序而言，原告的举证可以使得在审查之前排除一些极端的情形（如上述所举如申请公开不动产变更登记信息而相关物权人未提出变更的情形），也避免趋向滥诉；另外，将原告举证固定在整个举证过程的最前端，也是出于避免法院采取一种动态式、跳跃式的举证责任分配方法的目的，既避免法院在遇到一方事实难以查证时就主观性地将证明重担推向另一方，如果此时该方难以提出相反证据，就必须承担不利后果，这种做法显然对原告产生着极大的不利影响。
因此，综上所述，在指导案例101号中，法院运用的审查思路实际上是一种递进式的双层框架（如下图所示）：在原告提出初步证据的情况下，将对于政府信息是否存在的这一事实的审查，转化为对行政机关是否具有相应的记录保存职责、是否履行了信息检索义务这两个事实的审查，并且这两个事实在审查过程之中形成了一种递进式的关系：就事实一而言，对事实二起到一种前置性的验证作用，在得到肯定性结果之后才进入事实二的审查；就事实二而言，它的结果才对最终的审查结果起到了决定性的作用；在整个过程之中，将两个事实分离开而单独来看，都会造成这种转化过程的不周延，而当两者形成此种递进式的关系时，则至少在逻辑上较为完满地完成了向所要证明的政府信息不存在这一待证事实的转化。在证明责任的分配上，则由原告负前置性的初步证明责任、被告负决定性地主要证明责任。这种审查方式的优势体现在：明确了不同阶段的证明对象和证明责任分配，避免了政府信息不存在案件中证明对象和证明责任在举证过程之中由法官随意分配和确定、具有较大的偶然性和不可预测性的混乱现象；对法院而言，显然是一种易于遵循、具有操作性的审查路径，避免了审查自我举证的否定性事实时无从下手的尴尬局面；对原告而言，在举证过程之中承担了一种前置性的证明责任，可以有效发挥在举证过程之中的积极性与能动性；对被告而言，在整个举证过程之中承担了决定判决结果的主要证明责任，增加了行政机关的证明难度，也强化了对行政机关所举证据的证明力要求，使得行政机关难以随意以内部文件、领导批示、其他机关文件等证据随意搪塞
总而言之，既然政府信息公开制度是建立在公民知情权这一基本人权之上的，行政机关已经被预设了法定义务主体这一身份[ 于立深：《依申请政府信息公开制度运行的实证分析——以诉讼裁判文书为对象的研究》，载《法商研究》2010年第02期。]，法院运用此种审查思路正是此种观念的具体体现：一方面在一定程度上优化了行政机关与相对人之间举证责任的分配结果，强化了行政机关在举证过程中的主要责任，减轻了处于弱势地位的相对人的举证负担，避免了政府信息不存在时的极端性的举证责任倾斜情形；另一方面，也体现了法院作为司法机关，在案件具体审判过程之中为行政机关能够更好地履行信息公开职责、完善信息记录保存制度、保护信息公开申请者的合法知情权所发挥的能动的监督和促进作用。
四、“充分合理”的查找检索义务审视：证明标准与举证事项
对于指导案例101号审理中的核心问题，即关于行政机关的查找、检索义务的证明，裁判要点给出的证明标准是“充分合理”；但作为一个反面案例，指导案例101号的裁判文书之中实际并未向我们展示出“充分合理”标准的具体内涵，以及法院是如何具体实际地运用此标准的。实际上这个问题在整个诉讼过程之中起到了非常重要的作用,在杨某诉崇明县人民政府信息公开纠纷解决案之中，杨某向被告申请公开某会议纪要而被告知相关信息未制作获取而不存在；被告崇明县人民政府在举证时提交了信息公开登记表、答复书、行政复议决定书以及工作人员“经过检索”的证言，而法院在审查是否尽到检索义务时，尽管以上证据之中只有工作人员的证言与该事实具有关联性，且仅具有微弱的证明力，但法院随即便采信了被告尽到了合理的检索义务这一事实，而原告无力提出新的相反证据予以反驳最终只能败诉。[ 参见上海市第二中级人民法院[2010]沪二中行初字第8号行政判决书。]而在周某诉上海市闸北区人民政府信息公开决定纠纷案之中也存在着类似的情况，被告仅举闸北区政府在当年度编制的信息公开目录的证据，尽管信息公开目录本身就并不囊括所有政府信息，且早已公开并为诉讼双方知晓，但法院依然便认可了被告已经经过合理查询的事实。显然这只能证明被告进行了一定的查询，但是否进行充分合理的查询则依然是不得而知的问题，距离达到政府信息是否存在这一最终的目的，更是相去甚远。[ 参见上海市第二中级人民法院[2010]沪二中行初字第25号行政判决书。]
由此可见，如果法院在查证行政机关是否尽到检索义务时运用的是较为宽松或者模糊的证明标准，那么就行政机关检索义务的设定则会趋于形同虚设，实际上与要求由原告承担主要的举证责任无异：对相对人而言，无异于再次得到了政府信息不存在的答复；对法院而言，上述审查过程无论多么详尽或完备，都只能沦为程序性的空转。另外，不可忽视的是，上述审查过程之中的矛盾转化方法，实质上是将一个难以查证的实体性事实，通过程序性事实的推定来予以查证，这种由程序向实体的推定，本身就只是一个间接证据，难以实现证明逻辑上的百分百的周延，只能是一种起到作为或然真实性前提而非必然真实性前提的作用[ 参见段书臣，刘澍：《证明标准问题研究》，人民法院出版社2007年版第32页。]，因此就必须通过较为严格和明确的证明标准来弥补这一缺漏，尽最大可能完成由或然真实性向必然真实性的跨越，从而使得这种对行政机关检索义务的查证过程真正具有“形神兼备”的功能性意义。
我国现行法并未对行政诉讼的证明标准进行规定，学界也尚未形成统一性的认识。一般而言，行政诉讼对相对人权利的影响介于民事诉讼和刑事诉讼之间，行政诉讼证明标准也因处于民事证明标准和刑事证明标准两个极端之间的中间地带；[ 参加高家伟：《行政诉讼证据的理论与实践》，工商出版社1998年第1版，第170页。]同时，行政诉讼的证明标准应当具有灵活性，不同的行政案件所涉及的权益大小及所适用的程序简繁各不相同，所要求的的证明标准也不相同。[ 马怀德，刘东亮：《行政诉讼证据问题研究》，载《证据学论坛》（第四卷），中国检察出版社2002年版第220页。]在政府信息不存在诉讼之中，就行政机关的检索义务而言，设定其证明标准应当考虑的因素包括：第一，待证事实对诉讼结果和原告权益的影响，如上所述，在整个审查过程之中，对于检索义务是否充分履行的审查起着至关重要的意义，因此有必要对其设定严格的证明标准；第二，证明责任的性质，在整个诉讼过程之中，相较于原告承担适用较低证明标准的推进责任（证明行政诉讼的程序事实和推进诉讼程序的责任），被告必须承担更为严格的说服责任（证明行政行为合法性的责任）[ 证明责任的分类和定义，参考梁凤云、武楠：《关于行政诉讼证明标准的几个问题》，载《法律适用》2002年第8期。]，才能使得待证事实最终得到清楚确凿的查证，并且就行政机关检索义务作为一个目的在于推定出实体性事实的程序性事实，也必须适用与被诉行政行为合法性相同或接近的证明标注；第三，证明过程钟的价值衡量，在政府信息不存在诉讼之中，其最终结果显然与当事人的知情权利能或者不能得到保障有着直接的影响，如果检索义务难以得到充分履行，实际上就是等同于到对当事人知情权的不利处分，而就政府信息是否存在、是否尽到检索义务的事实而言，涉及到此类政府机关内部管理与履职相关事项时，行政机关拥有天然的举证能力上的优势，而相对人则因遥远的证据距离而处在近乎全然无能为力的状态，在衡量如此大的举证能力和证据距离差异的基础上，为实现公平和权利保障的目的，也有必要为其设定较为严格的证明标准。因此，指导案例101号所确定的充分合理的检索义务所适用的证明标准，应当属于严格的排除合理怀疑证明标准。
除了探明充分合理的检索查找义务所适用的证明标准之外，细化举证事项、明确检索查找义务的具体建构，也是一个在举证和查证过程中起着重要作用的问题，它是证明标准在具体案例中的实际运用的体现之一。指导案例101号指明，仅有工作人员提供的证言，显然无法达到充分合理的标准；要达到这一标准，还需要更多详细和有力的证据支撑。当然，在现实案例之中，具体应当包括那些证据形式或外观，应当是一个由法官灵活决断、具体把握、充分发挥能动主义的问题，但这些证据也应当围绕以下一些事项展开，包括：证明检索的政府信息数据库的全面性的证据，如证明在本级政府信息公开指南、公开目录、相关部门统一信息数据库之中进行检索等等；证明检索过程的证据，如查询页面的电子截屏记录、查询档案登记、档案管理部门的工作人员证言等等；证明检索方法正确性和有效性的证据，如，证明已经穷尽与原告提供的信息文号线索相对应的同编号批次文件的检索等，或者根据原告提供的文件制作时间，证明已经穷尽了对同一时间段内所有文件的检索等；甚至工作人员的检索态度，在某些情况下也是一个值得参考的主观性证据。将以上相关证据组合成完整、清晰、能够排除合理怀疑的证据链条，既有利于行政争议的顺畅解决，也是对原告进行公开透明的告知程序，起到充分的以理服人、以事实说话的效果。笔者目前还无法寻找到具有如此示范意义的正面案例；以上这些证据细则，还有待于未来的个案实践和司法解释予以明确与完善。
五、政府信息不存在案件的根本性化解：说明理由与答复告知制度的完善
（一）诉讼程序中的说明理由义务
《最高人民法院对审理政府信息公开行政案件的若干规定》第五条第二款规定，因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私政府信息的，被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明；第三款和第六款也规定了行政机关拒绝更正信息记录时和因与申请人特殊需要无关为由拒绝提供信息时的说理制度。因此我们有理由认为，在信息公开诉讼案件之中除举证责任之外，行政机关还负有单独的说明理由责任义务；尽管此种说明理由责任不能与举证责任完全分隔与对立，也不能取代举证责任在达到查证案件事实中的重要作用，但也同样具有解决案件争议、化解当事人与行政机关之间纠纷、促进法院作出公正判决的独立的作用与价值。
如果我们审视美国的《信息自由法》的司法实践，也会发现，行政机关的说明理由的义务在整个诉讼程序中起着前置性的重要作用。在沃恩诉罗森案（Vaughn v.Rosen）之中，上诉法院认为，在文官事务委员会拒绝公开文件的理由中，只有一个空泛的结论而没有具体说明任何理由，地区法院仅凭委员会一个结论便以简易判决的方式支持了其主张，这种判断显然归于草率和有失公正。[ Vaughn v. Rosen, 523 F.2d 1136 (1975)]因此在由本案所确立的沃恩索引规则之中，法院在审理行政机关拒绝公开信息案件时，必须遵循三个步骤，其中第一步便是要求行政机关在不泄露文件信息的情况下给出详细、具体的适用免除公开规则的说明，法院不能直接支持行政机关仅以某种结论性的理由便拒绝公开信息的做法，在说明之后才对案件进行“暗室审查”。
就政府信息公开案件而言，行政机关在诉讼过程中说明理由的作用体现在：第一，行政机关作出公开或不公开某特定信息的行为，并非总是基于某种特定的客观存在的事实，在复杂的信息社会之中，还需要经过特定利益衡量与政策考量的过程，这些正当的自由裁量也是构成被诉公开行为合法性的基础之一，而客观存在的证据和举证过程则往往难于展示此类非客观性的存在，需要通过说明理由的过程予以披露和解释；第二，如果认为行政诉讼的目的在于解决争议，在于为当事人借助法院向行政机关“讨个说法”，对当事人而言，行政机关的说明理由实际上就是在“给个说法”，也可以视作是特殊形式的“信息”公开和对其知情权的尊重与保障，对行政争议的解决、当事人不满情绪的化解也有着重要的现实意义；第三，沃恩索引中的审查规则目的在于“极大地减轻法官的审查负担，同时也能使法院更好地专注于案件的焦点”[ 沈成骄：《政府信息公开诉讼现状管窥——基于对2013年28个案例的观察与思考》，载《四川行政学院学报》2014年第2期。]，通过行政机关的说明理由，既可以化解法官的专业性限制，也对法官作出合法合理的判决多有裨益。而以上几点考量，也不外乎适用于政府信息不存在案件之中；如果行政机关能够就政府信息当前的状况、造成其不存在的原因、是否负有相关的职责、是否已进行检索、进行检索的过程和结果以及其他特殊情况等重要事项予以说明与解释，则或许可以直接绕开或者有力推进上文所述的复杂的举证过程和审理程序，达到化解争议的最终目的；这也是当下法治政府建设进程之中政府应当展现的公开公正、诚信透明的角色的应有之义。因此有必要扩展和完善《若干规定》中对诉讼程序中行政机关说明理由义务的规定，将其适用于政府信息不存在案件，并在司法实践中予以进一步的落实。
（二）信息公开程序中的告知答复程序
从案例出发，发现问题、解决问题的逻辑进路自然是从诉讼程序走向行政程序。[ 叶俊荣：《行政法案例分析与研究方法》，三民书局1999年版，第43页。]行政诉讼是保障当事人权益的事后性和兜底性的救济机制，如果能在行政机关作出影响相对人权利义务的行政行为事前或事中，便消解争议，化解纠纷，便能最大限度地减少对相对人权益的侵害，有效节约司法资源，提高行政效率，实现法治的成本效益最大化。我国政府信息公开诉讼的大量涌现，实际上与信息公开制度与配套程序的不完善与缺失有着极为紧密的联系。就政府信息不存在案件而言，将行政机关在诉讼过程中的说明理由义务进一步前置，使行政机关在作出答复时便能充分尽到说理与告知的责任，这才是最符合法治思维和法治视角的根本性解决方案。
《政府信息公开条例》第三十六条第四款规定“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”。就笔者参与观察的实践经历而言，在我所见到的行政机关答复申请人的答复书上，往往只有寥寥数语，甚至仅有“您所申请的政府信息不存在”一句，便留下大段空白。实际上如此只言片语很难消解当事人心中的困惑，也很容易激发当事人的不满情绪。对当事人而言，寻求政府信息公开，有时并非为了最终获取到特定的信息，而仅仅是为了“讨要说法”或者了解相关情况，在申请公开信息时，许多申请人对该信息是否真实存在，往往也难以确定；此时行政机关仅仅告知“信息不存在”，申请人实际上是一无所获，容易产生误解和怀疑；此时倘若能稍加解释和说明，实际上也能或多或少地满足申请人的知情权利。因此，有必要延展行政机关行使“告知”职责的意涵，强化答复程序的设计，明确行政机关在告知信息不存在时的说明理由义务，规范告知和答复的措辞和方式。这既符合正当程序的法治理念，也是服务型政府建设的应有之义。例如，某申请人向上海市卢湾区财政局申请公开“至2010年底卢湾区政府的公车数量”，该局答复时便充分进行了解释与说理：“您要求获取的信息属于政府信息公开范围。由于目前相关的统计工作尚未完毕，暂时无法提供。今后我们将根据财政部的统一要求，通过政府网站等渠道，认真推进该项政府信息的公开工作。”[ 北京大学公众参与研究与支持中心 编：《中国行政透明度观察报告2010年度》，法律出版社2012年版，第396页。]此例所显示的正是，如果我们能进一步深化对行政程序内涵的认识，更加注重政府信息公开程序作为效果规范而非行为规范的功能定位，对于我们解决政府信息不存在的困局，完善政府信息公开的程序设计，推动法治政府建设的深入，必然是大有裨益。
参见重庆市中级人民法院[2015]渝四中法行终字第00050号行政判决书。
责任编辑：雷雨
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