【内容摘要】物业管理与广大人民群众生产生活息息相关，是基层社会治理的重要部分，是重大的民生问题。近年来，随着衢州城市化进程不断加快，物业管理矛盾纠纷数量日益增多，而当前的物业管理法律法规体系已经不能满足新形势下的物业管理需求。为创建全国最佳基层治理城市，推进“活力新衢州，美丽大花园”建设，2018年衢州市人大常委会将《衢州市物业管理条例》作为一类立法项目，浙江论剑律师事务所受邀作为条例起草专家团队承担调研起草任务。浙江论剑律师事务所专家团队对衢州市物业管理基本情况、存在问题进行了深入调查和研究，并提出了切合当地实际的立法建议。

【关键词】物业管理  立法调研  立法建议

一、引言

物业管理与广大人民群众生产生活息息相关，是基层社会治理的重要部分，是重大的民生问题。

随着社会经济的发展，全市人民对物业服务的要求不断提高，衢州市区、辖区各县（市）物业服务管理方面的矛盾和纠纷越来越突出，物业费收费难、物业专项维修资金使用难、小区违章搭建及乱停车等问题已经严重影响了物业管理秩序，制约了物业服务行业的健康发展，更不利于社会和谐稳定，与建设“活力新衢州 美丽大花园”、“打造中国基层治理最优城市”等要求存在较大的差距。

为适应新形势下基层治理工作的需要，对全市的物业管理工作进行依法规范、依法完善、依法管理已成为社会各界的共识，我市亟需通过立法来解决物业管理中市场发育不完善、管理服务不到位和各方主体责任不明晰等问题，为理顺我市物业管理体制，规范物业管理市场秩序，制定一部与上位法有效衔接，并且能解决实际问题的地方性法规，具有重要的现实意义，为此，2018年衢州市人大常委会将《衢州市物业管理条例》作为一类立法项目，浙江论剑律师事务所受邀作为条例起草专家团队承担起草任务。这是衢州市首次委托律师起草的立法项目，意义重大。

为认真贯彻此次立法工作要求，实现本次地方立法“接地气”、“解决实际问题”的工作目标，浙江论剑律师事务所组成了以律所主任陈庆林律师任组长，律所政府法律事务专业团队为基础的16人立法调研小组，通过召开各类座谈会34场次，走访全市市区及各县市区住宅小区56个，发放调查问卷700余份，广泛征求相关政府部门、街道社区、行业协会、专家学者、物业服务企业、业主委员会及广大业主的意见，为时三个月，对衢州市额物业管理现状及存在问题进行了深入的调查研究，并提出了立法建议。

二、衢州市物业管理的基本情况

1.物业服务企业的基本情况

根据衢州市住建局对物业服务企业基本情况的统计，截止2018年6月底，我市物业服务企业共129家，其中一级资质17家，二级资质11家，三级资质82家，其余19家为暂定，从业人员共4356名。服务项目347个，物业管理面积2242.45万平方米，平均收费标准0.77元/平方米。2018年1-2季度企业营业收入为8955.02万元，营业利润 -7.38万元。其中柯城区物业服务企业营业收入为6460.98万元，江山、龙游、常山物业服务企业营业收入均未超千万，衢江、开化物业服务企业营业收入在150万之内。

附表一：2018上半年各县市区物业服务企业营业收入、利润统计表（单位：万元）

通过对物业服务企业服务项目的统计发现，我市物业服务企业规模普遍较小，在服务质量和企业发展上存在不平衡现象。其中比较大的物业服务企业有滨江物业公司、新湖物业公司、绿城物业公司、碧桂园物业等，大多数物业服务企业规模小，服务小区少，甚至有部分物业服务企业未开展经营活动。

物业服务市场处于初级发展阶段，物业服务总体水平较低；各县市物业服务发展水平不均衡；物业服务企业良莠不齐，服务质量较低，尤其是绝大多数企业服务范围限于保安、保洁等基础服务，缺乏多层次、多元化的延伸服务，不能满足群众日益增长的物业服务需求。

2.小区管理及业委会的基本情况

截止2018年6月底，全市实现物业管理的项目有347个，管理面积2242.45万平方米，其中住宅小区287个，面积2047.86万平方米；实施封闭式管理的287个，开放式管理的337个。住宅小区中已成立业主大会，有业主委员会的179个。

附表二：

附表三：

大部分小区业主入住后没有及时召开业主大会，没有组建业主委员会，物业服务企业大多由建设单位带入，处于前期物业服务状态，导致小区业主的合法权益被侵犯的情况时有发生；部分小区业主委员会成立程序不规范，缺乏主管部门的组织和专业人士的指导，导致在召开业主大会、选举业委会成员过程中激发了业主之间的矛盾；业主委员会成员参与小区管理是没有报酬的义务性劳动，且日常工作繁琐，大部分业主对担任业主委员会成员没有积极性，一般都是退休的年纪大的业主；业委会委员组织、领导能力不强，主体意识、自治意识和团队合作意识缺乏，造成业委会难以开展工作，甚至存在不作为现象，导致业委会未能起到应有作用。

三、衢州市物业管理存在的突出问题

1.物业企业生存困难。

我市物业服务行业由于受对物业服务的认识、市场经济发育程度、地区经济发展水平和居民收入水平等因素的影响，仍处于初级发展阶段，其发展与经济发达地区、沿海城市、大城市相比严重滞后。

（1）从社会对物业服务认识来看，对物业服务认识不足，对物业服务职能定位与责任认识不清晰。

社会对物业服务消费观尚未完全建立，虽然已逐步感受到物业服务为广大业主提供了舒适的环境，在一定程度上实现了物业的增值，但整个社会还在很大程度上存在难以适应“花钱买服务”的现代经济消费观念，造成对物业企业的服务要求绝对化和相关责任的无限化。

（2）从物业服务企业的服务能力来看，大部分物业服务企业组建时间短，管理经验少，解决问题能力不强。

物业服务企业在人力及相关资源配置上、规模管理效益上，难以形成人力、资源共享和收支平衡、略有盈余的管理目标。加之人员综合素质偏低，员工思想教育、行为规范、作业流程、业务培训等机制不建全，没有一套行之有效的工作绩效考核体系，缺少工作激励机制，管理基础薄弱，使物业服务缺乏应有的广度和深度。

（3）从物业服务企业人员来看，人才不足，人员素质较低。

目前，我市物业服务企业专业人才不足现象突出，复合型人才很少；初级管理人员多，中高级管理人才少，尤其是能担任小区主任或部门经理以上职务的人才更少。加上企业收入低，员工待遇低、流动性大，难以招聘高级管理人才，就是一般员工也很难招聘。我市物业服务企业中保安、门卫、保洁等工作人员的月工资待遇基本在1700元左右，聘用员工基本上是以农村剩余劳动力及城市下岗职工为主。这种人才不足的局面直接影响到我市物业管理行业可持续发展。

2.物业费收费难

从调研情况反映，物业服务费收取困难是一个普遍现象。收取率较低，很多小区物业费的收缴率不足80%，有的甚至只有30%，主要有以下几方面的原因：

（1）物业服务企业的问题。

一是企业规模小。相当数量的物业企业存在经营规模不足、经营方式单一、风险抵御能力弱等共性问题；二是管理能力弱、人员素质低。物业服务企业普遍存在内部管理薄弱、经营不规范、员工素质不高等问题，导致物业服务企业服务水平普遍不高，难以得到业主的理解和认可。

（2）开发商的问题。

一是房屋质量遗留问题多。如墙体开裂、水管漏水、外墙渗水、地面下沉等后期修复难度大、配套设施不完善、设备技术不达标等问题；二是保修责任承担难。房屋交付后出现应由开发商承担的保修责任，很多开发商存在推诿、扯皮、拖拉等问题。这些问题最后一揽子被推给物业服务企业，物业服务企业又无力解决。

（3）业主的问题。

一是欠缺花钱买服务意识，不缴费现象严重。很多业主对物业管理认识不足，没树立“花钱买服务”意识，不清楚自己与物业企业之间的权利义务关系，把物业企业当作“小政府”，以为交了物业费就“包治百病”，出现问题就拒缴费。少数在职党员领导干部、行政机关公务员、公职人员不缴物业费，在社会上造成了一定的负面影响。二是有“搭便车”心理。由于物业服务具有公共性,服务的对象是广大业主而不是单一个体,不可能因一部分业主不交费，物业公司就停止服务,从而使很多业主产生“搭便车”的侥幸心理,躲避、逃避交纳物业服务费, 这种行为不仅损害了已交费业主的利益,又容易引发其他业主的恶性效仿，造成恶性循环。三是业主对自己低要求，对物业服务企业高要求。特别是大型的、入住率低的小区，业主参与管理的意识弱，在成立业委会、召开业主大会中参与度极低，但对物业企业的服务又有较高的具体的要求和标准。

（4）业主大会与业委会的问题。

 一是业主大会与业委会组建难、换届难。在业主大会与业委会的组建与换届过程中，小区综合素质高的老党员、老干部、人大代表、政协委员等参与度、积极性都不高；而有些综合素质偏低、责任心不强却乐于参与其中，以致部分小区在换届过程中，这些人屡屡设置障碍制造矛盾，不积极配合换届选举，给辖区街道、社区、物业监管部门增加了工作难度；二是内部议事制度、决策制度不健全。在具体工作过程中，由于制度不完善造成业主、业委会、物业公司之间的矛盾多，意见难统一，工作形成不了合力；三是组织松散。不同于社区是政府延伸至基层的自治组织，业委会属于松散型自治组织，人员组成复杂、素质良莠不齐，管理运作方式松散，组织协调能力不强。

（5）物业服务缺乏第三方评估标准

调查中发现，在业主拒交物业费的纠纷中，业主拒交物业费抗辩的主要理由在于物业公司未履行管理义务、服务存在瑕疵。在全市两级法院的判决中，物业服务企业普遍存在不同程度的服务质量问题，如保安不尽职、卫生维护差、防盗措施不力、车位管理不到位、公共收益管理不规范等。在业主与物业服务企业就物业服务质量产生纠纷时，除了诉诸法院，缺乏有效的第三方评估机制，不利于矛盾的彻底化解。

3.物业专项维修资金使用难度大

据调查，截至2018年第二季度，全市各小区专项维修资金已缴存94262.06万元，本年度共使用723.63万元。根据现行法律法规，使用物业专项维修资金需要 “专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主讨论通过”，动用物业专项维修资金难度大，导致诸如在外墙脱落、电梯故障等小区公共维修的需求无法快速得到满足。

4.小区停车难、乱停车

大部分小区尤其是老旧小区，由于建成年份较早，未设置车库、车位或车库、车位配比不足，不能满足业主的停车需要。物业服务企业自行制订的停车管理规定，对业主并无约束力，物业服务企业也没有执法权，对小区内的乱停车现象也只能做提醒、告知、劝导等工作，缺少有效管理手段。因此小区内无序停车导致绿化损坏、应急和消防通道阻塞等现象比较严重，有车的业主因没地方停车而出现车辆刮擦等问题，追究物业公司责任，得不到想要的赔偿就拒交物业费；没车的业主因为车辆乱停放，阻碍消防通道，影响他们的正常出入，对物业意见也很大。

5.物业管理部门职能落实不到位

国务院《物业管理条例》和《浙江省物业管理条例》中明确：房地产行政主管部门是物业所在地的物业管理的主管部门，对辖区内的物业管理活动进行监督管理；街道办事处、乡镇人民政府负责协调物业管理与社区建设之间的关系，协助物业主管部门对物业管理进行指导和监督。

但实际工作中，房地产行政主管部门人手不足，根本无法开展有效监管。以柯城区为例，柯城住建局物业管理处只有3位工作人员，却承担辖区内170多个住宅小区的物业服务合同备案、物业投诉处理、业主大会和业主委员会工作指导、物业保修金和专项维修资金审核拨付等众多物业管理具体工作，其中仅物业投诉处理一项，2018年的投诉数量就达到1257件，当前人员配置完全无法满足现实工作需求。另外，街道办事处、乡镇人民政府、社区居民委员会缺乏专业知识，缺乏对物业企业的管理抓手，难以开展物业管理工作。

另外，物业管理中的诸如业主违章装修、违章搭建、共用设施被损坏以及开发商在规划、设计、施工阶段遗留的问题，常常要涉及规划、建设、环保、工商、物价、公安、综合执法等许多部门，但这些部门在日常的执法过程中，往往以他们的职责仅是城市公共区域为由，将物业小区当作执法的“真空地带”。从实际情况看，执法进小区争议大，社会管理未向末端延伸，各相关部门没有形成上下统一、齐抓共管的工作合力，对物业管理中存在的问题缺乏相关的应急机制和有效的管理措施，导致物业管理中存在职责不清，相互推诿的现象。

四、立法建议

1.明确部门职能，健全物业管理执法体制

在现行的立法框架内，细化街道办事处、乡（镇）人民政府的职责，强化物业主管部门的业务指导功能，明确物业管理相关的公安、环保、消防、综合执法等行政主管部门的职责，完善物业管理联席会议制度，推动物业管理由物业行政主管部门单一监管向基层政府统筹协调转变。通过地方立法建立主管部门牵头、有关部门协作、属地政府管理的工作机制，逐步形成市、区、街道、社区四级物业管理体系。对业主违章装修、违章搭建、损坏共用设施、乱停车等现象，明确执法部门职责的同时，落实执法进小区。

2.加强对业主大会、业委会的指导和监督

业主大会、业委会是物业服务法律关系的一方，是物业管理行政法律关系中的行政相对人。为解决业主大会召开难、业主委员会成立难的问题，应加强对业主大会和业委会的指导和监督。

首先，在上位法的基础上对业主大会和业主委员会的成立和履职要求作进一步细化；明确属地管理原则，确定街道办事处、乡镇人民政府在业主大会召开、换届过程中的指导职责；创设业主代表大会制度、候补业委会委员制度，简化业主大会和业委会的召开程序。

其次，加强对业主大会和业委会的监督。为解决业委会滥用权力或怠于行使职权等问题，设置业主大会筹备经费和工作经费公开制度、业委会财务状况的审计制度以及对筹备组成员和业委会成员资格条件的限制等制度。为了规范业委会工作和提高业委会履职能力，规定业委会应当建立工作档案；为了提高业主委员会委员的工作积极性，同时也是为了表示小区业主对业委会委员工作的认可，倡导给予业委会委员一定的工作补贴。

3.强化物业企业服务意识，提高企业服务水平

在全国取消物业企业资质管理的背景下，以什么为抓手规范物业服务和提升物业服务质量，可以从以下方面进行制度安排：

一是严把物业服务企业的选聘关，规定除业主大会同意采取协议选聘方式外，住宅物业应当采取招投标方式选聘物业服务企业。二是规定物业服务企业信息公示义务，明确具体公示内容和时间，保障业主知情权。三是规范物业服务企业在物业服务合同到期后的移交义务。四是制定物业服务企业退出物业项目时，业主大会仍未选聘新物业服务企业，造成物业服务真空期的应急管理制度。五是设置第三方评估制度，规定业主大会可以委托第三方评估机构对物业服务企业的履约情况和服务质量进行评估，评估结论可以作为调整物业服务合同内容的依据。六是在全市范围内建立完善物业服务企业诚信档案、信用等级评定制度，将符合条件的不诚信的物业服务企业、业主纳入社会诚信体系。七是引导物业服务企业开展除保安、保洁之外的多层次，多方位的专业服务、定制服务，提升服务水平。

4.采取措施治理业主拖欠物业费行为

物业服务费是物业服务企业开展物业服务工作的基础，也是物业服务企业生存和发展的生命线。没有合理的收费，便没有相应的服务。但相当一部分业主缺少花钱买服务的意识，在享受服务的同时，却拒绝履行义务，利用各种借口恶意拖欠物业服务费，业主的拖欠物业费已令物业服务企业发展步履艰难。建议：

（1）建立行之有效，简便易行、节约成本的收费方式。提倡业主使用工资卡、银行卡通过银行交纳物业服务费；也可以采用委托楼长、居民小组长以及业主所在单位代扣代收等多层次收费办法。

（2）建立齐抓共管强有力的收费制约机制。发挥“党建+基层治理”的衢州样本力量，发挥机关事业单位人员在和谐社区建设中的模范带头作用，把干部职工缴纳物业服务费作为机关作风建设与创建文明单位的考核内容；对于到期未交纳物业服务费的，物业服务企业可以通知业主所在单位，由业主所在单位负责（退休人员由社保局负责）从其工资中代扣代交。

（3）建立信用机制。一是对拒不履行业主义务拒绝交费的业主，由物业主管部门在政府相关网站定期公布其名单，作为信用不良记录；二是在办理房屋转让、个人银行贷款、工商登记时，房管部门、金融单位、工商部门可以要求提供缴纳物业服务费的证明材料，否则不予办理。三是在物业服务企业要求依法追缴物业服务费时，人民法院应简化受理、审判、执行程序，对拒不执行生效判决的，限制高消费、纳入黑名单。

 5.完善物业专项维修资金日常使用及应急使用机制

针对立法调研中群众反映强烈的专项维修资金的使用难问题，应设置专项维修资金的应急使用的绿色通道，规定在发生危及房屋安全和人身财产安全的紧急情况时，可以不经过专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主一人一票表决同意，即可申请使用专项维修资金，并应该对申请的条件、程序等作详尽的规定，增加可操作性。

【注释】