引言

　　2020年12月2日，浙江省高级人民法院发布了《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》（下称“《浙江个清工作指引》”），引发了法律界的讨论热潮，近日法律人的朋友圈被该指引内容刷屏。笔者作为一名浙江温州律师，承办过几起个清债务人的申请代理及大量的企业破产管理人案件，下面就本人的实务办案经验，主要结合《温州市中级人民法院关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》（下称“《温州个清实施意见》”，2019年8月13日公布并试行）、《深圳经济特区个人破产条例》（下称“《深圳个破条例》”，2020年8月26日公布，2021年3月1日施行）、《企业破产法》对《浙江个清工作指引》从个人债务人篇、人民法院篇、管理人篇、债权人篇四个方面进行解读。

　　一、个人债务人篇

　　《浙江个清工作指引》对个人债务人的申请条件、申请材料内容、法律义务、法律责任等进行了规定，下面从以上四个方面进行逐一解读。

（一）申请条件

　　《浙江个清工作指引》第6条对个人债务人的申请条件予以了明确规定，需要满足以下两个条件：1、具有浙江省户籍，并在浙江省内居住并参加浙江社保缴纳或有缴纳个税记录连续满三年的；2、个人债务人不能清偿到期债务、资不抵债或明显缺乏清偿能力的。以上两个条件是综合了《温州个清实施意见》、《深圳个破条例》的内容并予以了创新，温州原本是不需要提交连续满三年的社保缴纳记录或者个人纳税记录的，而深圳也只要求连续三年的社保缴纳记录，《浙江个清工作指引》在两者的基础上增加了拥有个税缴纳记录的条件，便于更多的个人债务人能够申请个人债务清理程序。另，《浙江个清工作指引》第6条第二款内容规定了个体工商户也可以参与个债清理程序，个体工商户作为个人债务申请人在《温州个清实施意见》、《深圳个破条例》并未被允许，但是台州中院2019年5月8日公布的《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》是将有字号的个体工商户纳入到个人债务清理的申请主体中的。可见，浙江省高院在个人债务人申请条件上借鉴了各地的实务经验。

　　从上述内容及《浙江个清工作指引》第三章节“申请和受理”的条款中得出一个结论：浙江省的个人债务清理程序必须由债务人自行申请，债权人无权申请，法院也无法通过“执转破”依职权启动。而《深圳个破条例》第9条规定了单独或共同对债务人享有50万元以上到期债权的债权人可以向法院申请对债务人的个人破产程序。

　　（二）申请材料内容

　　《浙江个清工作指引》第7条对申请个债清理程序应当提交的材料予以了明确规定，包含以下内容：1、申请书；2、财产状况申报材料；3、债权人清册；4、债务方面的证据；5、收入和支出的证据；6、诚信承诺书；7、法院认为的其他必要材料。同时，该条内容要求债务人个人应到法院现场签名，现场签名的要求在《深圳个破条例》及《温州个清实施意见》都未曾要求，可见浙江省高院的审慎态度。另，该指引第19条规定， 债务人在申请时应同时书面报告本人及其配偶、未成年子女以及其他共同生活的近亲属名下的财产情况。在笔者经办的几个案件中，温州法院要求在申请时还需提供：个人及配偶银行征信记录、个人及配偶银行流水、个债清理的初步还款方案、未成年子女的教育信息及费用支出情况、老年人的赡养信息及费用支出情况等。

　　（三）法律义务

　　《浙江个清工作指引》第15条对债务人在债务清理期间的法律义务进行了明确规定，包含以下内容：1、妥善保管财产及文书材料，及时完整移交管理人，不得擅自处分；2、接受调查询问，如实全面申报财产及债权债务；3、出席债权人会议、听证会，接受质询；4、未经允许不得出境；5、个人信息变动或离开住所地时及时报告；6、不得有高消费行为；7、不得个别清偿，受益的除外；8、法院认为需要履行的其他义务。针对第15条第2项法律义务，该指引第20条规定又详细规定了债务人的如实申报义务，即债务人在个清程序受理两年内，如果存在重大财产变动情形的，如一次性支出五万元以上大额资金和因离婚、继承而分割共同财产，债务人应当一并如实申报。

　　（四）法律责任

　　《浙江个清工作指引》第59条对个人债务人或其他利害关系人的违法违规情形进行了详细规定，主要包含以下几个方面：1、拒不配合管理人、法院工作之责，拒不提交相关资料之责；2、作假或者误导之责；3、故意实施减少财产价值的行为之责。有上述情形的，债务人可能面临训诫、拘传、罚款、拘留，若构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

　　二、人民法院篇

　　《浙江个清工作指引》对人民法院的管辖、受理、职能等进行了规定，下面从以上三个方面进行逐一解读。

　　（一）管辖

　　《浙江个清工作指引》第4条对人民法院的管辖权予以了明确规定，即符合以下条件的基层人民法院可以管辖个清案件：1、自然人债务人住所地、经常居住地或主要财产所在地在该基层人民法院辖区内；2、该基层人民法院有以该自然人作为被执行人的强制执行案件。从上述条文内容可知，个清案件的管辖法院是基层法院，而《深圳个破条例》第5条规定个人破产案件原则上由中级人民法院管辖，依法指定基层法院管辖的除外；从《温州个清实施意见》第6条、第8条规定看出，温州个清案件原则上由基层法院管辖，但是如果对破产企业负保证责任的个人债务人或因公司法人人格被否认而承担清偿责任的个人债务人申请个债清理的，应由原受理企业破产的法院管辖，即如果该破产企业已经由温州中院受理的，则上述情形的个人债务人的个清程序也应由温州中院管辖。另，《温州个清实施意见》规定是由债务人的户籍所在地基层法院优先管辖，若在户籍所在地没有尚未执毕的执行案件，则可向有执行案件的法院选择管辖，而《浙江个清工作指引》增加了经常居住地或主要财产所在地基层法院的管辖权。

　　从上述内容可以看出《温州个清实施意见》与《浙江个清工作指引》关于法院的管辖权存在不同，而温州又属于浙江，在《浙江个清工作指引》公布试行后，温州法院的管辖权原则上应参照《浙江个清工作指引》的规定，但根据《浙江个清工作指引》第24条第3款关于企业破产和企业实际控制人、股东等个清案件管理人应指定同一管理人的文件精神，并从案件的熟悉度、节约司法资源的角度考虑，笔者认为原由温州中院受理的企业破产案件的企业实际控制人、股东等个人债务人提请个清程序的由温州中院管辖为宜。

　　（二）受理

　　《浙江个清工作指引》第三章节“申请和受理”的条款中对人民法院受理工作提出了更高的要求，主要包括以下几点：1、法院可以在诉讼服务中心引入管理人工作人员，这个制度类似于法院的值班律师制度，负责向债务申请人法律释明与引导；2、法院在个清案件审查受理阶段，可以召集已知债权人召开听证会，向债权人释明个清程序的程序利益，并引导债权人作出附条件的债务免除承诺（这个对个清案件的顺利终结具有重要意义）；3、法院需在个清申请之日起30日内裁定是否受理，需在裁定受理之日起20日内发布受理公告；4、法院在裁定受理个清程序的同时可以决定提请删除失信信息，笔者认为该条例是对债务人十分有“诱惑力”的，其交通通行会十分便利，笔者担忧该条款会成为部分个人恶意逃废债金蝉脱壳的“帮凶”，诚然，对于诚实而不幸的个人是会起到正面效应，笔者建议法院在未了解个清案件全案时慎用该权力；5、关于个清案件的受理费用，法院是暂不收取的，该规定内容对启动个清程序无疑是有利的。

　　（三）职能

　　《浙江个清工作指引》对受理个清案件的法院职能作了相应的规定，主要包括以下几点：1、第一次债权人会议由法院召集，该内容与《企业破产法》一致，但是召开时间不一致，该指引第37条要求个清一债会需要在受理三十日内召开，而《企业破产法》第62条要求破产企业一债会在债权申报之日起十五日内召开，但该指引未明确规定债权申报的期限及逾期申报的后果，而《温州个清实施意见》第19条规定债权申报期限自个清清理公告发布起最短不得少于30日，这与该指引的内容有冲突之处，可能会给温州法院实务操作带来一定困难。2、在一债会时，法院应重点对债权人释明以下三方面内容：“（一）执行程序的功能主要在于对“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务”的被执行人进行强制执行；（二）债务人无履行能力的，属于市场交易风险或者是由于债务人意志以外的特定原因；（三）个人债务集中清理程序在债务人配合、财产调查、专项资金援助等方面的优势。”通过以上释明，尽可能引导债权人同意或者附条件同意免除债务人的剩余债务，笔者认为引导工作应由法院和管理人协同推动。3、该指引第54条罗列了法院可以裁定终止个清程序的情形，主要是债务人未能尽到法定义务的情形。4、在债务人无财产可供分配时，经管理人申请，法院可以终结个清程序，对于同意免除债务人剩余债务的执行案件终结执行，对于不同意免除债务人剩余债务的执行案件，在设置五年行为考察期的情况下可以裁定终结执行。

　　三、管理人篇

　　《浙江个清工作指引》第五章节“管理人”、第六章节“财产调查、核实”对管理人的指定、职责、报酬等作出明确规定，其他章节对管理人的具体职责、法律责任进行了规定，下面从以上四个方面进行逐一解读。

　　（一）管理人指定

　　《浙江个清工作指引》第24条规定，列入破产管理人名册的社会中介机构及其执业律师、执业注册会计师，或者政府部门的公职管理人，可以由法院指定担任个清案件的管理人，也可以由债权人及债务人共同协商选择上述类型的管理人。从上述条文看出，只要是列入破产管理人名册的社会中介机构的律师或会计师可以作为个清案件的管理人，这无疑是对律师和会计师个人提供了更多的业务渠道。这些拥有企业破产案件实务经验的律师和会计师个人相对于公职管理人而言，其破产实务经验会丰富些，较有利于个清案件的推动和处理，但公职管理人的优势在于原则上不收取管理人报酬。另，该条文第3款（人民法院篇第一部分的“管辖”内容中已提及）规定，在企业破产案件中，将实际控制人、股东等的个人债务集中清理工作一并纳入的，由破产案件管理人担任个清案件的管理人。

　　（二）管理人职责

　　《浙江个清工作指引》第26条对个清管理人职责进行了详细规定，相对于《企业破产法》对管理人职责的规定，个清管理人多了一项职责（其他与《企业破产法》管理人职责相近的在此就不予赘述了），即“提出对债务人生活必需品（豁免财产）清单的意见”，这也是基于自然人与法人的人身属性不同而增设的。此外，该指引29条对管理人应当调查核实债务人必要信息资料的部门进行了非常严密、详尽的规定，多达16个单位部门，17项调查内容，详细到需要通过上交所、深交所调查债务人股票交易情况，且该指引第30条对调查获取信息的审查工作也作了具体规定。笔者认为，之所以规定的这么详细，主要是为了全面查清债务人的资产状况进而防范债务人逃废债。

　　另，该指引第40条规定：“债权人会议可以探索采用双重表决规则等方式，即首先由全体债权人一致同意通过一项表决规则，然后再根据通过的表决规则对财产分配方案等事项进行表决，以有效推进清理程序。”据笔者所知，该条例的出处来自于温州基层法院的实务经验。由于我们国家还没有个人破产法，浙江温州、台州等地一直使用个人债务集中清理程序，该程序从性质上来说属于执行程序中的特别程序，因此在法院受理个清案件初期，在债权人会议表决事项时会十分困难，需要全数决，而后在实务中就借鉴了《企业破产法》的债权人会议表决规则，在债权人会议决议事项表决前设置一个前置程序，即对表决规则进行表决，若表决规则能够通过多数决的表决方式，将会助推个清案件的进程及顺利结案。

　　（三）管理人报酬

　　《浙江个清工作指引》第27条对个清管理人的报酬予以了明确规定，律师、注册会计师被指定为管理人的，可以在破产专项资金中支付报酬，参照温州企业破产管理人无产可破的管理人报酬标准是：由政府财政支出15000元左右、温州破产管理人协会补贴5000元。该条第二款规定了企业破产案件中合并个清案件的同一管理人参照《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》一并确定。笔者分析后看出上述条文对于无产可破的个清案件的中介机构作为管理人的报酬未有规定，建议也从破产专项基金中支付。

　　（四）法律责任

　　《浙江个清工作指引》第60条、61条对管理人的法律责任予以了明确规定，主要包含以下两方面：1、未尽勤勉尽责、忠实执行职务造成他人损失后的民事赔偿之责，法院据此还可更换管理人甚至将其从管理人名册中除名；2、与他人恶意串通妨害个清程序的，可能面临训诫、拘传、罚款、拘留，若构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　四、债权人篇

　　《浙江个清工作指引》主要是对债权人会议的职权进行了明确规定，具体在该指引的第39条，主要有八项职权，与《企业破产法》相比，只有第四项“审议生活必需品（豁免财产）清单”是新增的，这与前文“管理人篇”中“管理人职责”新增的内容是相对应的，其余跟《企业破产法》相似的债权人会议职权就在此不赘述了。另外，笔者发现，在该指引中未对债权人委员会设立及相关内容予以明确，这可能也是考虑到个债清理程序属于执行特别程序需要全数决的原因。

　　五、结语

　　《浙江个清工作指引》在借鉴浙江部分地市区的个人债务集中清理程序红头文件及实务经验的基础上，参照了《深圳个破条例》、《企业破产法》，为浙江省其他原不支持个清程序的城市提供了法律支撑，也为浙江省已开展个清程序的城市提供了工作指引，为中国个人破产法的出台也提供了宝贵的法律支持和实务经验，其作用及意义是不言而喻的。

作者：伍坚帆

单位：浙江越人律师事务所

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写作时间：2020年12月4日