内容提要：法律规定金融机构有义务协助国家机关对相关单位、个人的账户进行查询、冻结、划拨和返还等工作。大多数的金融机构均设置了相应的岗位履行该职能，但极少有金融机构设置配套规定用以规范履行。故在实际业务中因没有配套规定而乱象丛生，出现较多金融机构被罚款，甚至工作人员被追究刑事责任的案例。本文以金融机构刑事合规的实务为落脚点，分析对金融机构协助国家机关开展本项业务中合规操作的必要性，并提出切实可行并且经过实践验证的合规范例，供法律职业共同体在实务中参考。

       同时，基于我国防范、打击电信网络新型违法犯罪的重要举措，在依法依规保护金融机构客户的合法权益的前提下，本文提出金融机构尽最大努力配合司法机关打击电信网络新型违法犯罪的工作方法。

       关键词：协助义务，权限，合规范例 

      一、我国法律规定，金融机构有义务协助国家机关办理查询、冻结、划拨、返还等业务，在新形势下，更需要国家机关和金融机构密切协作

       我国《民事诉讼法》第二百四十二条规定：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况。”《刑事诉讼法》第一百四十四条规定：“人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。”其他部门法中也有相关规定，国家机关在执法过程中，有权要求金融机构配合，对相关单位和个人的账户采取查询、冻结等措施，如《证券法》、《监察法》等均有相应规定。

       银行、证券公司、第三方支付等金融机构承担了绝大多数货币财产的保管职能，同时因为上述职能，掌握了绝大多数货币财产的信息。在违法、犯罪手段日趋多样化的时期，国家机关出于履行维护人民合法权益、打击违法犯罪职能的需要，越来越多地需要金融机构提供协助。

       近年来，金融机构除了协助国家机关的常态化工作之外，随着电信网络诈骗犯罪活动日益猖獗，司法机关打击电信诈骗的力度也不断加大。习近平对打击治理电信网络诈骗犯罪工作作出重要指示强调：“要全面落实打防管控各项措施和金融、通信、互联网等行业监管主体责任，加强法律制度建设...为建设更高水平的平安中国、法治中国作出新的更大的贡献。”由于电信网络诈骗犯罪分子转移赃款动作快、范围广、隐蔽性强等特点，需要金融机构快速配合，及时反应。与此同时，金融机构也应当依法保护客户的合法权益，厘清国家机关对客户账户的相关权限，以求明确权力边界，防止公权力滥用而损害国家机关的公信力。 

       二、各家金融机构协助国家机关的做法不一，为防范刑事风险和行政风险，金融机构对于本项业务具有合规的必要性

       我国金融机构及其分支机构众多，各金融机构关于协助司法机关查询、冻结、划拨、返还工作的做法不同，引起与司法机关的纠纷，甚至部分金融机构及其工作人员被罚款甚至被刑事处罚。下面试举四例，以说明本项业务风险较大，具有合规的必要性。

       案例1：信用社工作人员向被调查人员通风报信被刑事拘留

       宜昌市某区检察院侦查人员在调查一起贪污、受贿案过程中，曾持《协助查询存款通知书》到某信用社查询了被调查人李某等人的个人存款。在信用社储蓄员杜某的提议下，该信用社营业部主任王某将检察机关的行动通报给了李某的家属，并指使其家属更改银行存款姓名，将存款转移。此举严重影响了检察机关办案。杜某、王某被刑事拘留。

       案例2：银行工作人员拖延办理账户冻结手续致银行被罚款15万元

       赤峰市某银行接到人民法院对被执行人的银行账户进行查询、冻结的要求时，银行工作人员以需要有关领导的签字，领导暂时没在为由拒绝办理。后又称已到下班时间，无法协助办理冻结手续。为防止被执行人银行账户存款被恶意转移，执行法官将相关冻结账户手续留置送达，并对该金融机构作出罚款15万元处罚决定。

       案例3：信用社工作人员拖延办理账户冻结手续并擅自将账户款项划出，被要求将擅自划出的款项追回，并被罚款20万元

       湖州市吴兴区人民法院两名法官前往安徽省淮南市某信用社对一案件被告的银行账户进行查询时，被告知账户上有存款90余万元。法官遂向信用社送达民事裁定书及协助冻结存款通知书，要求冻结存款50万元，信用社工作人员拒绝办理。后该信用社擅自将90余万元划出用于归还贷款。但又无法提供贷款合同等还贷手续。鉴于该信用社严重妨碍民事诉讼的行为，吴兴区法院法官在当地法院的配合下，对案件被告的账户进行了冻结，同时向该信用社送达了限期追回擅自支付款项通知书和罚款处罚决定书，要求信用社在10日内将擅自划出的款项追回，并罚款20万元。

       案例4：财付通支付科技有限公司拖延协助法院办理划拨被罚20万元

       某人民法院在执行一起借款合同纠纷案中，向财付通公司送达了本案协助划拨存款通知书、执行裁定书等法律文书。财付通公司收到法律文书后，未履行协助划拨存款义务，法院作出罚款决定书，对财付通公司罚款20万元。 

       三、法律授予国家机关的权限不同，金融机构要协助国家机关办理本项业务，首先要对国家机关的权限分别核实

       下表系笔者根据法律、法规整理的各国家机关权限表及法律依据：

 

 

  

       四、金融机构协助国家机关办理本项业务的常见风险点、法律规定及合规范例

       以下列举金融机构办理本项业务的常见风险点，以及解决方案。合规范例系本实务成果中的合规文件精要，在实务中运行良好，可以很好地防范金融机构的刑事风险及行政风险。

       常见风险点1：部分金融机构体现为客户服务的宗旨，在客户账户被国家机关冻结后，主动通知客户。个别金融机构甚至在客户账户被国家机关查询后即通知客户。

     （一）法律规定

     《银行业金融机构协助人民检察院公安机关国家安全机关查询冻结工作规定》第二十八条：银行业金融机构在协助人民检察院、公安机关、国家安全机关查询、冻结工作中有下列行为之一的，由银行业监督管理机构责令改正，并责令银行业金融机构对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；必要时，予以通报批评；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）向被查询、冻结单位、个人或者第三方通风报信，伪造、隐匿、毁灭相关证据材料，帮助隐匿或者转移财产。

      （二）合规范例

       1、在办理协助查询、冻结、扣划支付账户业务时，不得向被查询、冻结、扣划单位、个人或者第三方通风报信。

       2、在协助国家机关办理完毕查询款项手续后，应当对查询情况予以保密。在协助国家机关办理完毕冻结、扣划款项手续后，被冻结、扣划单位或个人对冻结有异议的，应当告知其与作出冻结、扣划决定的有权机关联系。

       常见风险点2：国家机关前来办理手续时，金融机构的审批流程耗时过长。部分金融机构未落实专人专岗，部分金融机构需要多级审批，遇到管理人员有事出差、不在岗等情况，无法通过审批流程导致拖延办理。

     （一）法律规定

    《银行业金融机构协助人民检察院公安机关国家安全机关查询冻结工作规定》第二十八条：银行业金融机构在协助人民检察院、公安机关、国家安全机关查询、冻结工作中有下列行为之一的，由银行业监督管理机构责令改正，并责令银行业金融机构对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；必要时，予以通报批评；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（三）故意推诿、拖延，造成应被冻结的财产被转移的；  （四）其他无正当理由拒绝协助配合、造成严重后果的。

      （二）合规范例

       办理次序

       1、协助查询、冻结、解除冻结、扣划、返还时，均应当尽快办理；

       2、同时接到协助查询、冻结、解除冻结、扣划、返还的要求时，应当按照冻结>扣划>返还>解除冻结>查询的顺序，依次办理；

       3、在办理解除冻结、查询的过程中，同时接到协助冻结、扣划、返还的要求的，应当将协助冻结、扣划、返还的事项优先办理。

       公司应当设置专门负责接待国家机关并协助办理查询、冻结、扣押等工作的岗位

       1、依据国家机关需要协助的具体内容提供对应支持及处理；

       2、接待来公司现场办理查询、冻结和扣划有权机关人员，协助提供相应材料；

       3、岗位设置A、B岗以便保证及时响应查询、冻结、扣划等工作。

        常见风险点3：金融机构接受国家机关通过网络、邮件传送的文书办理相关业务，难以落实保密义务，同时也存在将客户隐私泄露的风险。

     （一）法律规定

    《中国人民银行关于加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》五、健全紧急止付和快速冻结机制（十八）理顺工作机制，按期接入电信网络新型违法犯罪交易风险事件管理平台。2016年11月30日前，支付机构应当理顺本机构协助有权机关查询、止付、冻结和扣划工作流程；实现查询账户信息和交易流水以及账户止付、冻结和扣划等；指定专人专岗负责协助查询、止付、冻结和扣划工作，不得推诿、拖延。银行、从事网络支付的支付机构应当根据有关要求，按时完成本单位核心系统的开发和改造工作，在2016年底前全部接入电信网络新型违法犯罪交易风险事件管理平台。

       《银行业金融机构协助人民检察院公安机关国家安全机关查询冻结工作规定》第八条：人民检察院、公安机关、国家安全机关要求银行业金融机构协助查询、冻结或者解除冻结时，应当由两名以上办案人员持有效的本人工作证或人民警察证和加盖县级以上人民检察院、公安机关、国家安全机关公章的协助查询财产或协助冻结/解除冻结财产法律文书，到银行业金融机构现场办理，但符合本规定第二十六条情形除外。

无法现场办理完毕的，可以由提出协助要求的人民检察院、公安机关、国家安全机关指派至少一名办案人员持有效的本人工作证或人民警察证和单位介绍信到银行业金融机构取回反馈结果。 

     （二）合规范例

       根据法律规定，仅有防范电信网络新型违法犯罪的情况下可以通过专门管理平台报文办理相关业务，其他业务均需要国家机关工作人员持法律文书现场办理。

       电信网络新型犯罪案件的紧急止付、快速查询、快速冻结、资金返还工作指的是，公安机关通过电信网络新型违法犯罪交易风险事件管理平台、人民银行中心支行和省反电信诈骗中心建立的反欺诈工作沟通群组的便捷渠道发起的紧急止付、快速查询、快速冻结、资金返还。

       公安机关通过平台、反欺诈工作群组发起的涉案账户查询、止付、和冻结业务，符合条件的，公司应当立即办理并及时反馈。

       除电信网络新型犯罪案件外，其他案件的查询、冻结、解除冻结、扣划通知书均应当由两名以上办案人员持有效证件和相关法律文书，到公司现场办理。仅有一名办案人员或办案人员以外的人员代为送达上述通知书的，不予受理。

       常见风险点4：不同国家机关冻结、扣划冲突的解决。部分金融机构仍然按照以往做法，在不同国家机关要求扣划同一账户款项时，优先受理冻结顺位在前的国家机关的扣划要求，显然违反国家规定。

    （一）法律规定

   《最高人民法院关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第十三条：被执行人在执行中同时承担刑事责任、民事责任，其财产不足以支付的，按照下列顺序执行：（一）人身损害赔偿中的医疗费用；（二）退赔被害人的损失；（三）其他民事债务；（四）罚金；（五）没收财产。

       债权人对执行标的依法享有优先受偿权，其主张优先受偿的，人民法院应当在前款第（一）项规定的医疗费用受偿后，予以支持。

      《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》第四十八条：需要查封、冻结的或者已被查封、冻结的涉案财物，涉及扣押或者民事诉讼中的抵押、质押或者民事执行等特殊情况的，公安机关应当根据查封、冻结财物的权属状态和争议问题，与相关国家机关协商解决。协商不成的，各自报请上级机关协商解决。

       协助执行的部门和单位按照有关争议机关协商一致后达成的书面意见办理。

    （二）合规范例

      根据法律规定，国家机关扣划的顺位是：人身损害赔偿中的医疗费用>债权人的优先受偿权>退赔刑事案件被害人的损失>其他民事债务>罚金>没收财产。

       需要冻结的或者已被冻结的资金，国家机关对于资金的冻结、扣划、返还等措施存在争议的，应当告知争议的国家机关根据资金的权属状态和争议问题，与相关国家机关协商解决。协商不成的，各自报请上级机关协商解决。公司按照有关争议机关协商一致后的后达成的书面意见办理相关手续。 

       常见风险点5：金融机构对于国家机关的查询范围不明。部分金融机构对国家机关提出的所有查询要求均满足，损害了客户的合法权益。或拒绝办理国家机关提出的合理查询要求，引起与国家机关的纠纷。

    （一）法律规定

    《银行业金融机构协助人民检察院公安机关国家安全机关查询冻结工作规定》第十四条：银行业金融机构协助人民检察院、公安机关、国家安全机关查询的信息仅限于涉案财产信息，包括：被查询单位或者个人开户销户信息，存款余额、交易日期、交易金额、交易方式、交易对手账户及身份等信息，电子银行信息，网银登录日志等信息，POS机商户、自动机具相关信息等。

     （二）合规范例

      公司协助国家机关查询的信息仅限于涉案财产信息，包括：被查询单位或者个人开户销户信息，款项余额、交易日期、交易金额、交易方式、交易对手账户及身份、账户的网上交易记录、IP地址等信息。

       常见风险点6：金融机构不受理公安机关提出的紧急止付、快速冻结、返还要求。

     （一）法律规定

      《中国人民银行关于进一步加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》第一条第二款：对于公安机关通过管理平台发起的涉案账户查询、止付和冻结业务，符合法律法规和相关规定的，银行和支付机构应当立即办理并及时反馈。

      《电信网络新型违法犯罪案件冻结资金返还若干规定》第十条：公安机关办理资金返还工作时，应当制作《电信网络新型违法犯罪冻结资金协助返还通知书》，由两名以上公安机关办案人员持本人有效人民警察证和《电信网络新型违法犯罪冻结资金协助返还通知书》前往冻结银行办理返还工作。

      《电信网络新型违法犯罪案件冻结资金返还若干规定实施细则》第二十五条：冻结银行受理资金返还时，可以向冻结公安机关所在地的省级反诈骗中心电话核实办案民警身份，并按照第二十二条、第二十三条规定，审核冻结公安机关提供的材料。身份有疑问或材料不齐全的，冻结银行有权拒绝办理资金返还工作。

      《电信网络新型违法犯罪案件冻结资金返还若干规定实施细则》第二十六条：资金返还时，冻结银行发现该冻结账户还有被其他司法部门冻结的，可暂停资金返还工作。协商一致同意并出具加盖司法部门公章函件后，方可启动资金返还工作。

      （二）合规范例

      1、响应机制

      公安机关通过平台、反欺诈工作群组发起的涉案账户查询、止付、和冻结业务，符合条件的，公司应当立即办理并及时反馈。

      公司建立7*24小时紧急联系人机制，设置AB角。

      2、紧急止付

      公司通过管理平台接收到公安机关加盖电子签章的紧急止付指令后，应当对相关账户的户名、账号、汇款金额和交易时间进行核对。核对一致的，立即进行止付操作，止付期限为自止付时点起48小时。核对不一致的，不得进行止付操作。止付银行或支付机构完成相关操作后，立即通过管理平台发送“紧急止付结果反馈报文”。公安机关可根据办案需要对同一账户再次止付，但止付次数以两次为限。

在止付期限内，未收到公安机关协助冻结财产通知报文的，止付期满后账户自动解除止付。

      3、快速冻结

      公司通过管理平台收到公安机关协助冻结财产通知报文后，应当对相应账户进行冻结。

      4、资金返还

   （1）证件、文书审查

      办理返还时，应由两名以上公安机关办案人员持本人有效人民警察证和《电信网络新型违法犯罪冻结资金协助返还通知书》办理。对于提供的材料不完备的，公司有权要求办案公安机关补正。

    （2）身份核实

      公司受理资金返还时，可以向冻结公安机关所在地的省级反诈骗中心电话核实办案民警身份。

    （3）返还账户

      资金返还的目标账户仅限公安机关指定的被害人名下账户。

     （4）办理时效

      能够现场办理完毕的，应当现场办理；除紧急止付和快速冻结外，现场无法办理完毕的，应当在三个工作日内办理完毕。

      （5）返还冲突

      资金返还时，如发现该冻结账户还有被其他有权机关冻结的，应当暂停资金返还工作。所涉有权机关协商一致同意并出具加盖有权机关公章函件后，方可启动资金返还工作。

     （6）其他

      办理完毕后，应当将回执反馈公安机关。妥善保管留存《电信网络新型违法犯罪冻结资金协助返还通知书》原件、人民警察证复印件，不得挪作他用。

      公司指定专门机构和人员，承办电信网络新型违法犯罪涉案资金返还工作。依法协助公安机关查清被害人资金流向。